改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，越来越多的农村集体土地被征用，因征地而引起的矛盾和冲突也越来越多，加上一些地方在征地中违规操作，盲目圈占，侵害农民权利，导致农民上访和涉地案件频繁发生，影响社会稳定，在一定程度上已演变成了一个严重的社会问题。因此，加快农村土地征用制度改革，保障农民合法利益，是今后一个时期我们面临的一个非常重要而紧迫的问题。 一、地方征地乱象频发的主要根源 (一)征地范围过宽，征地权力滥用 我国除了1953年《政务院关于国家建设征用土地办法》、1958年《国家建设征用土地办法》和1982年《国家建设征用土地条例》是直接针对土地征收征用的法规文件外，至今还没有一部具体的法律来约束规范土地征用各权利主体的权力、保护被征地农民的权利，给征地留下了诸多后患。尤其是就我国目前相关法律来看，更没有一部法律对国家征地中涉及的公共利益作出一个明确具体的界定。这种制度上的抽象性为地方政府任意解释“公共利益”进而滥用征地权提供了法规空子，给多征多占、侵犯农民土地权益留下了漏洞，也为房地产企业炒地、圈地、乱占滥用农地提供了借口。按照现行的制度设计，任何单位和个人需要使用土地，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的属于农村集体的土地，从而将宪法规定的征地范围从公共利益的需要，扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。征地已成为满足各类建设用地的主要途径，大量营利性项目通过种种手段获得政府批准，以“公共利益”的名义得到批准，从而导致实践中征地权被滥用，征地范围过宽。一些地方就是利用现行征地制度的不完善和所掌管的征地主导权，以征地牟取暴利，把土地当作第二财政，低征高卖，以地生财，赚取快钱，形成征得越多、获得土地收益越大的恶性循环，这是“圈地风”越演越烈的根源。 (二)集体土地产权虚置，农地入市受严格限制 目前我国法律对农村集体土地所有权主体的界定是模糊和抽象的。按照法律规定，农村集体是农地的所有者，拥有土地的占有权、使用权、收益权和处分权，但无论是我国的《土地管理法》还是《土地承包法》，都没有对农村集体土地所有权主体进行明确的界定。所谓的“农村集体”是一个抽象的集合群体，不具有法律上的人格，也不具有真正意义上的土地所有权。规定农村土地“集体所有”，使得权属主体处于缺失和虚置状态，财产归属不清，谁真正拥有土地，实际上并不明确具体。正是由于农村土地产权制度所存在的所有权主体的模糊和缺位，直接导致了责权利不清，农民土地产权不被尊重和承认，农地产权不断受到侵犯，农民合法权益得不到充分保障，也为各级政府和集体经济组织侵害农民土地权益提供了条件，是地方政府违规违法大肆征占耕地的制度原因。 农地产权的缺陷，农地入市受到的制度限制，使得农民无法通过市场获取土地收益，也导致土地价格形成机制不顺。根据我国法律，集体土地只有被征为国有以后，才能进人土地市场。就是说，我国目前的农业用地是无法直接进入非农土地市场的，这种制度安排导致被征地农民的利益受到损害。对于土地的所有者和承包者来说，他们都具有为自己谋取利益的本性，都希望在保证自己土地利用效用满足情况下，能够利用土地获取一定的收益，但在目前的土地制度框架下却难以实现，特别是对农民来说更是如此。正是由于农地合法入市受到政策限制，农民既无法通过市场获取土地收益，也使土地价格形成机制不顺，城乡土地市场相互分割，城乡土地价格差距巨大，农地不断被侵蚀。实践中，由于缺乏规划指导和用地指标的限制，许多地方大量农村集体建设用地自发、盲目、隐蔽地进入土地市场，造成违规项目不断出现，土地规划指标屡遭突破，建设用地供应总量难以有效控制，严重干扰了正常的土地市场秩序。 (三)征地程序不规范，征地行为扭曲 从我国目前的征地程序来看，一方面，程序比较复杂，过于繁琐，强化了政府职能部门对农地管制的行政权力。我国现行的土地征用制度为了体现“最严格的耕地保护”的立法动机，在土地征用的程序和环节上，沿用了过去以政府为主导的计划经济管理模式，在程序性的规定上制定了最严格的实体性内容，使得征地程序种类多、步骤杂、流程长、盖章多、交叉重复多、搭车收费多、资料量大、报件繁琐等。过于严格复杂的征地程序进一步强化了职能部门对农用地的管制，为政府滥用征地权创造了有利条件。另一方面，很多征地程序在实践中又流于形式。如《土地管理法实施细则》和《征用土地公告办法》都对土地征用规定了“两公告一登记”等制度，但实施中往往执行力度不够，没有真正落到实处，暗箱操作严重。征地过程缺乏民主性，公众参与征地决策并未被严格实施，征地只是少数人说了算，没有充分考虑被征地的村集体特别是农民的意见，剥夺了农民的知情权、参与权和合理申诉权，甚至有些地方政府以征地之名行“圈地之实”。尤其是在土地规划、审查公共利益、确定征地补偿标准等重大问题时，把农民排斥在外，也缺乏公开公正和有效的听证制度；在征地补偿中，缺乏独立、科学的评估机构，对于补偿费和安置办法等，农民只能被动接受已经约定好了的条件；一旦发生纠纷，农民也常常没有相应的司法救助和顺畅的申诉渠道，很易激化矛盾。 (四)对土地财政的依赖，官员政绩考核的驱动
