中国农地产权绩效：来自制度匹配的观点

      “土地是财富之母”，在未来中国城乡经济协调发展道路上，必须把“土地”问题放在重要位置。土地问题的关键是土地产权的运行及其实现。土地产权制度的具体模式承载着特定经济功能，土地产权制度的特定经济功能则反映特定时代国民经济发展的特殊要求。一种制度欲实现其功能绩效必然需要一系列制度匹配，集体土地产权模式的制度功能同样需要社会经济体系相关部分、相关环节的有序建设与总体发展，尤其需要关键制度或配套制度的促进、配合与滋养，以期实现集体土地产权绩效最大化。

      一、中国集体土地产权绩效：制度匹配的框架

      土地所有权、使用权、经营权、收益权和处置权等各项产权构成土地产权束。土地产权束中不同类型产权在不同产权主体间的划分及其特定关系构成土地产权制度的具体模式。其中，土地所有权与经营权划分对土地产权制度的运行至关重要。实践证明，20世纪70年代末80年代初集体土地产权模式变更推动了改革开放初期我国农村经济迅速增长，缩小了城乡经济发展差距。林毅夫、裴小林等研究了土地集体所有权与家庭经营权分离的经济增长绩效；[1][2]黄少安、王家庭和张换兆等探讨了促进经济持续增长的集体土地产权变迁。[3][4]20世纪90年代中期以后，特别是2000年以后，随着改革开放的深入推进，我国经济的工业化程度、市场化深度和城市化水平明显提升，我国资本禀赋日益改善，土地资源相对稀缺，土地增值不断显现。同时，农村经济增长趋缓，城乡差距不断拉大，国民经济整体结构出现相对失衡迹象。于是，蒋省三、刘守英、汪晖、陶然等学者转而关注土地流转、土地规模利用和土地资本化等问题。[5][6]以上学者主要关注集体土地产权制度本身的经济作用，其潜在的思维逻辑都是考察产权结构自身变迁的经济效率，在我国集体土地产权结构与农村经济、国民经济增长效率之间构架单一逻辑通道。结果，一个极为重要的问题——集体土地产权制度的特定经济功能及其实现机制——被忽视了。笔者认为，特定时期我国国民经济整体或者局部发展成果需要系列制度配合，而不是靠单一产权制度塑造。集体土地产权制度经济绩效的最大化需要关键配套制度的促进、配合与滋养。离开关键性制度的匹配作用，孤立地考察集体土地产权变更的经济绩效和潜在路径是片面的。相反，通过分析不同历史时期内集体土地产权制度的不同经济功能及其制度搭配，才能对相应土地产权模式的作用进行合理定性，才能预期未来集体土地产权制度具体模式的改革方向，进而明确相关配套制度的调整路径，最终形成城乡经济一体化发展的整体改革思路。根据制度匹配观点，我国集体土地产权制度及其匹配制度的逻辑关系可用图1反映。该逻辑关系也是下文的分析框架。

      

      二、中国集体土地产权制度绩效：制度匹配解读

      我国经济发展史表明，农村集体土地产权制度的主要经济功能是我国经济发展战略的需要，具有鲜明的时代特征。而在不同时期，国民经济发展战略的实现需要集体土地产权制度与其他相关制度密切配合。

      (一)计划经济时期：户籍制度与价格“剪刀差”机制的匹配

      从1953年第一个五年计划开始，我国开始集中力量建立社会主义的国民经济工业体系。工业经济建设活动需要大量占用农村土地。为保护初步建立的个体农民所有权，1953年《国家建设征用土地办法》强调土地征占和补偿标准的合理性与协商原则，政府土地财政投入因此剧增。[7]社会主义工业化同个体农民所有权的矛盾凸现。为解决这一矛盾，从1952年底开始，农业社会主义改造先把个体农民的土地转移到合作社手中，1958年又建立了规模更大的人民公社所有制。社会主义工业化建设快速推进的土地产权条件具备了。周其仁解释了农村土地公有化的可行性：农民最初并没有从市场或地主手中购买土地，而是从国家领导的土改中无偿分到土地，因此，变农民土地私有制为集体土地公有制会比较容易。[8]但是从逻辑上看，集体土地也是有产权边界的，国家工业建设用地同样面临集体地权约束。1958年《国家建设征用土地办法》的修订突破了集体地权约束。该办法规定：如果社员大会认为征地对社员生活没有影响，则不需要补偿，经当地县级人民委员会同意，可以不发补偿费。[7]新中国经济发展史上第一轮大规模“圈地运动”和城市扩张由此而始。根据表1，1957年我国城市建成区面积是1952年的1.5倍，1978年我国城市建成区面积在1952年的基础上几乎翻了一番。同时，在计划经济时期，相对缓和的人地矛盾在客观上有利于无偿征地目标的实现。土地集体所有权与经营权统一的产权要件、集体土地无偿征占的法律要件和客观经济背景彻底解决了国家工业化的财政负担问题，最终实现了农村土地资源的低成本、大规模集中利用。

      

      注：表中“建成区面积”为估计数值。

      资料来源：国家土地管理局，《全国土地利用总体规划研究》，科学出版社，1994年版。