一、引言 税权配置①是分税制财政体制的核心内容，也是地方税体系存在和发展的基石。税权主要由税收立法权、税收征管权和税收收益权所构成。其中，税收立法权是税权的核心内容，通常包括地方税税种的开征与停征、税率与征税对象的确定、主体税种的选择等等。 从我国财政体制改革的脉络看，无论是分灶吃饭还是划分税种，从分成到财政包干，再到分税制改革，如何合理配置税权一直是我国财政体制改革的难点，也是各级政府和理论界关注的焦点。现行的地方税体系是由1994年的分税制改革进行税权配置而形成的。分税制改革显著提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，增强了中央政府的宏观调控能力。1993年中央本级财政收入占全国财政收入的比重仅为22%，分税制改革以来这一比重迅速提高到50%以上，2010年这一比重达到51.1%，地方财政收入占比则相应下降。问题是，地方政府提供公共产品和服务的责任并没有随之减少，地方政府实际发生的财政支出占全国财政支出的比重呈现不断上升趋势，2010年这一比例达到82.2%，②多数地方政府面临责任与财力严重不对称的局面。因此，在近90%的财政收入来自于税收的情况下，如何在中央政府与地方政府之间合理配置税权，既使中央政府具有实施宏观调控和提供全国性公共产品所需的财力，又使地方政府具有与履行地方公共事务责任相匹配的财力，是完善分税制财政体制的根本问题，也是完善地方税体系的核心。 二、当前我国地方税税权配置现状 我国现行地方税税权配置状况是1994年税制改革后确立的。根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)的规定，除去已经停征和废止的税种，③目前的税收体系中，全部收入归地方政府并由地方税务机关征管的税种有6个：土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、车船税。收入主要归地方政府且由地方税务机关征管的税种有4个：营业税、资源税、城市维护建设税和印花税。地方与中央政府进行收入分享、部分由地方税务机关征管的共享税种有3个：增值税、企业所得税和个人所得税。总的来看，当前地方的税权非常有限。 首先，从税收立法权来看，我国中央税、共享税的立法权全部集中于中央，而纯粹地方税的立法权也基本上集中在中央。实体税法中个人所得税法和企业所得税法是全国人大制定的法律，其余税种(包括地方税)都是以国务院颁布的行政法规或者财政部和国家税务总局颁布的行政规章作为征收依据。我国省级政府的税收立法权仅在于：屠宰税、筵席税的开征停征权(这两个税种已完全停征)；城镇土地使用税、车船税、房产税、城市维护建设税等地方税实施细则的制定权与解释权；在国务院规定的税率幅度内具体适用税率的确定权；在中央规定的幅度内确定本地增值税、营业税起征点的权力等。特别是，地方税种的优惠和减免政策也基本控制在中央。这种偏向集中的税权管理模式较难适应我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况。 其次，从税收征管权来看，我国存在多套征管机构并存、共享税种的征管交叉重叠情况。至今我国有四套机构负责征税：1.国家税务局负责征收中央税中的消费税、车辆购置税和共享税(包括国内增值税、部分企业所得税、个人所得税)，④另征收铁道、银行和保险总部集中缴纳的营业税，对股票交易征收的印花税，海洋石油企业缴纳的资源税。2.海关负责征收中央税中的关税、船舶吨税及进口环节的增值税、消费税。3.地方税务局负责征收大部分的地方税(包括营业税、资源税、印花税和城市维护建设税)和部分共享税(企业所得税、个人所得税)。4.一些地方仍然由财政部门征收契税和耕地占用税。虽然对不同征税机关的征管范围已作了规定，但在多套征管机构并存、税种交叉征收的情况下，税收征管权也呈现出交叉重叠的情况。 最后，从税收收益权来看，在当前共享税与专享税并存、以共享税收入为主的分税制模式下，一些税种在中央与地方之间的收入归属划分缺乏统一标准和科学依据。有的按税种划分收入，有的又按行业和企业性质等其他标准来划分。有的税种按受益原则，收入应当划给地方，却作为中央税，如车辆购置税。再如，城市维护建设税属于典型的地方税，但我国却把铁道部、各银行总行和各保险公司总公司集中缴纳的部分划归中央。而且，赋予地方政府的收益权始终处于不断的变动之中。以个人所得税和企业所得税为例，2002年之前，收入归地方，2002年开始中央和地方“五五分成”，2003年又变为“六四分成”，基本的倾向是：共享的范围在扩大，中央的份额在提高。从收益权配置的结果来看，2005-2010年6年间，中央税收收入占其财政收入的比重平均达95%左右，而地方税收收入占其财政收入的比重平均为81.8%，且地方的这一比例呈不断下降趋势。⑤2010年，中央税收收入40 509.3亿元，地方税收收入为32 701.49亿元，中央财政收入总额为42 488.47亿元，地方财政收入为40613.04亿元。中央、地方各自税收收入占财政收入的比重分别为95.3%和80.5%。⑥如果以税收自给率⑦来衡量，地方与中央的差距更大。仍以2010年为例，当年中央本级财政支出15 989.73亿元，地方本级财政支出73 884.43亿元，税收自给率分别为253.3%和44.3%，相差近5倍。⑧ 三、我国地方税税权配置中存在的主要问题 (一)税权配置过度集中于中央 税权的核心是税收立法权，一旦税收立法权集中于中央，相应的税收征管权、税收收益权也就基本集中于中央。我国在税收立法权方面一直坚持税权集中、税法统一原则，1994年的分税制只是将某些地方税种和共享税的收入安排、使用权划归地方，其相应的税收立法权，包括税率调整权和减免税权等仍归中央所有。虽然屠宰税、筵席税等税种是否征收及征税额度等某些税权曾经下划由地方决定，但实践中，除了少数地区短期内尝试过征收筵席税并很快弃而不用外，屠宰税也随着农业税彻底退出历史舞台而被中央废止。这种以中央高度集中为特征的地方税管理体制，使地方政府失去了通过开辟新的地方税源组织财政收入的规范理财方式，地方政府不能通过调整税收政策的方式调节地方经济，税收调控经济与保障地方财政收入的职能没有得到充分的发挥。在没有税收立法权的情况下，地方政府迫于财政压力，必然采取制度外的乱收费行为，导致费强税弱，侵蚀了地方税源，使地方税收收入规模进一步萎缩。
