行政是国家行政机构管理社会公共事务的有效活动。[1]特定时期的社会、经济、政治等因素会对行政体制产生影响，促其不断调整、完善。20世纪70年代以来，世界范围的改革潮流从政府职能、文官制度、财政预算等各方面对传统行政体制形成冲击。与此同时，中国随着改革开放的不断发展，加强政府自身建设，建立一个符合时代要求的公正透明、廉洁高效的行政体制也日益被关注。在此背景下，梳理中国行政体制改革的历史，总结改革的模式和经验，提出系统的建议尤其具有现实意义。 一、全能主义模式及其超越 1949年新中国建立之后的政治模式被称作全能主义政治模式。[2]它受战争年代根据地政权体制和斯大林时期苏联的影响，通过政党领导政府、政府控制组织、组织管理个人的方式，实现了国家对市场和社会的全面管制。这种模式在当时特定的历史条件下有一定的合理性：作为一个规模大、资源不丰富且又分散的社会，由政府直接对社会资源进行动员和配置，既有利于社会秩序的稳定，又能确保将有限的资源集中到现代化建设的关键环节。当然，这种行政体制弊端也不少，集中体现为地方自主性较弱；行政领域党政不分；政府过度膨胀等方面。克服这些弊端形成了改革的直接动因。至今为止，行政体制改革经历三大阶段。 1.调整阶段 1953年的“过渡时期总路线”计划用15年甚至更长时间完成社会主义改造任务。但三年不到，以公有制为国民经济的唯一基础的目标提前实现，在此基础上，苏联式的集中计划经济体制全面建立。[3]由此带来的庞大的计划制定、执行、监督等任务使政府的社会、经济管理的功能不断拓展，政府规模随之扩张。以政务院(1956年后改名为国务院)为例，1949年下属部门35个，1956年后增加到81个，7年内翻了一倍多，[4]它既要指导地方政府的相应机构，又要直接管理各种企事业单位，形成权力向上的“条条”模式。此模式下，地方积极性受到极大的影响。为此，1956年毛泽东在《论十大关系》中指出“要扩大一点地方的权力”，“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好”。[5]于是，1958年的行政体制改革的重心转向中央向地方放权让利，将中央的“条条”管理改为以地方的“块块”管理；通过撤销、合并，国务院机构减少到60个。然而，权力下放的副作用开始显现：地方政府各自为政，特别是在“大跃进”等“左”的思潮干扰下，地方政府不顾经济运行的客观规律，重复建设，浪费资源，使经济陷入严重困难。面对严峻局面，中央不得不重新强调集权，1960年在“调整、巩固、充实、提高”八字方针的指导下收回了下放的权力。与此相应，中央机构再次膨胀，1965年，国务院机构增至79个，回到1956年的规模。[6] 2.转型阶段 1978年之后，改革开放的显著成果强化了改革自身的合法性。经济体制改革对旧的行政体制带来巨大冲击，再次拉开行政体制改革的帷幕。1982年行政体制改革的重点是解决领导体制问题，目的是实现干部队伍的“四化”。这次改革废除了干部终身制，给领导队伍注入新鲜血液。1987年，党的“十三大”决定，在深化经济体制改革的同时，进行政治体制改革，而行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分，“转变政府职能”第一次被确定为改革目标，成为解决计划经济传统与市场化之间矛盾的突破口。1993年的改革继续以职能转变为核心，对政府职能重新界定，提出按照“政企分开”和“精简、统一、效能”原则综合管理。 3.创新阶段 如果说转型阶段的行政体制改革是经济体制改革的折射，那随着社会主义市场经济的确立发展，行政体制改革进入新时期。1998年行政改革的重点在于优化政府职能结构。2001年，中国加入WTO后，市场制度的普遍性特征日益影响政府行政模式，客观上要求转变政府与社会、市场和企业的关系，规范政府管理方式，提高政府治理水平。[7]旧的管理体制中的一些弊端，如腐败问题、公共服务收费问题引发了对民生问题的普遍关注，所以2003年行政体制改革在“以人为本、执政为民”新理念的指导下，强调机构改革的重点是“提高政府治理能力，提高人民群众满意度”。在此基础上，2007年的“十七大”报告首次提出“建设服务型政府”的观点，为将来的改革指明方向。2008年十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，描绘了新一轮改革蓝图：此轮改革的总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。在坚持以人为本、执政为民，维护人民群众的根本利益的宗旨下，按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置。 从以上历史可见，我国的行政体制改革贯穿于国家制度建设的全过程。如何深入理解行政改革？今后的改革中有哪些经验要弘扬、哪些不足要克服？有必要建立一个基本模式，从抽象层面总体把握，从中发掘一些有意义的东西。 二、行政改革模式的分析框架 模式也被称作模型。在社会科学研究中，将现实世界中的研究对象经序列化、抽象化，形成特定的结构，就是模型。依靠模型进行思维是人类思维的典型特征，使错综复杂、变化无常的现实世界便于把握。[8]中国行政体制改革的模式有三个维度构成，分别是行政体制改革的目标、行政体制改革的路径和行政体制改革的动力。
