（国家计委宏观经济研究院 沈志群 王元京 张昌彩） 长期以来，从我国国有资产投资增长的过程中，由于缺乏有效控制投资风险 的责任机制，不仅导致建设项目摊子大、负债多、成本高、周期长、收益低、资 金循环与周转不畅、投资综合风险严重失控，而且推动宏观经济总量失衡与通货 膨胀加剧。值得注意的是，为约束国有资产投资运行过程中的不负责行为，国家 已经采取了一系列责任约束措施。如针对新项目过多，严格立项审批制；针对负 债筹资率过高，规定了自筹资本与贷款挂钩制；针对投资使用超概算，实施投资 包干制；针对工程拖期与质量差，实施招投标制与项目监理制；针对投资流向结 构失调，实施了投资方向调节税、差别化利率；针对投资资金的无效耗费，实施 项目后评价制等等。然而，多年来的实践表明，国有资产投资责任的软约束状况 仍十分严重。对此，我们认为，问题的关键在于，国有资产所有者与投资经营者 的责任约束关系不清。也就是说，现行国有资产投资责任约束机制是建立在所有 权与经营权“两权不分”的基础上，使得国有资产所有者与经营者的投资责任约 束关系尚未形成。因此，要在“两权分离”的基础上，明确国有资产的所有者和 经营者的职权范围和责任边界，强化国有者对经营者的责任约束机制。 一、确立“两权分离”的投资责任约束机制的主体 确立投资责任主体是建立投资责任约束机制的基础，总结我国多年投资体制 改革和国有企业改革的经验，确立投资责任主体应遵循“两权分离”（所有权与 经营权）、“政企分开”（政府职能与企业职能）和“政资分开”（行政管理与 资产经营）以及权、责、利相统一的基本原则。具体措施可考虑确立国有资产投 资活动的四类主体，形成国有资产投资运行的有机的责任约束体系。 （一）健全国有资产投资所有者主体。 国有资产作为国家所有的财产，其所有权主体在理论上是明确的，即国家最 高行政机构——国务院。改革以后我国新建立的国有资产管理局，就是试图找到 一个行使国有资产所有者主体的代表。但是从多年的实践看，迄今为止我国这样 一个以公有制为主体，拥有５万多亿元国有资产投资存量、今后每年将有１万多 亿元投资增量的大国，加上国有资产投资又有中央、地方、各行业部门行政隶属 关系之分，仅靠一个国有资产管理局行使所有者主体代表的职能是难以胜任的， 不可能从根本上改变国有资产投资“所有者虚化、所有权虚置”的现象。为此， 我们建议建立健全一个比较完整的国有资产投资所有者主体的组织系统，可以设 想由国有资产投资管理部门（计委与经贸委）与国有资产财产管理部门联合组建 国家国有资产管理委员会，代表国务院行使国有资产投资所有者主体职能。同时 ，相应改组现有的行业主管部门，将其中仍需保留主要依靠国有经济投资或控股 的重要部门，改组为行业的国有资产管理机构，具体行使投资所有者主体的代表 职能；其余可以放开由非国有经济投资发展的部门，改组为行业协会。地方的国 有资产投资所有者主体的设立，也可作相应的改革，使我国国有资产投资的所有 者权益有一个完整的组织体系加以保证。 （二）强化国有资产投资经营主体。 这是建立投资责任约束机制的关键和核心。按照“两权分离”的原则，投资 所有者主体并不能直接经营国有资产投资，这就需要确立一种具体化的国有资产 投资经营主体。经过多年的实践并借鉴国外的经验，我国已经明确并写入《公司 法》，具体化的国有资产投资经营实体是“国家授权投资的机构”，包括各种形 式的具有国有控股公司性质的经济组织，如国家控股公司、国有资产经营公司、 国家投资公司、大型国有企业集团公司等等。 （三）完善国有资产投资项目（企业）经营者主体。 这是投资责任约束机制的微观主体。国有资产投资运行最终都要落实到每一 个具体的项目（企业）。在确立投资项目主体方面，多年的投资体制改革一直在 进行各种探索，提出过建立工程承包制、业主责任制、项目法人投资责任制等等 ，都是为了解决这一问题。现在看来，随着建立现代企业制度改革的深化和《公 司法》的实施，投资项目（企业）经营者主体相对比较容易明确，“先有法人， 后有项目”，公司董事长作为企业法人代表等法律规定，基本上可以保证投资项 目经营者主体落到实处，关键是要解决这一微观层次的投资主体权、责、利的确 （四）加强国有资产投资管理者主体。 这一问题本来应属于建立投资宏观调控体系的范畴，不应在建立投资约束机 制中讨论。但是我国的现实状况是投资管理政出多门、多头管理现象十分严重， 并且直接的、行政的、指令性的管理方式（特别是对国有资产投资）仍很盛行， 从一定程度上影响了投资责任约束机制的形成和发挥作用。为此，应明确提出国 有资产投资管理者主体不应搞多元化、分散化，可以由国家投资主管部门——国 家计划委员会行使投资管理者主体职能。随着投资责任约束机制的逐步建立，政
