行政区划管理是一项复杂的系统工程，它对国家行政管理、机构改革、经济 建设和社会发展有着重要影响，客观上要求我们用系统的思想、整体的观念去把 握其发展方向，制定有关政策。但是，无论从理论上还是从实践上，目前我国行 政区划工作仍然处于一种孤立状态，其问题既没有引起理论界的关注，也没有真 正受到国家有关政策制定部门的重视。由于对行政区划调整所带来的附加效应（ 如对机构改革的影响等）缺乏系统考察，目前我国行政区划与国家其它有关政策 衔接仍然不够，在一定程度上已经影响到国家机构改革进程和社会主义市场经济 体制的建立。 问题的提出：地区级建制改革方向的矛盾 地区级建制主要有四种类型：地区、盟、地级市和自治州。地区和盟是省（ 区）的派出机构，在法律上不是一级政府，地级市和自治州是省（区）和县（自 治县）之间的一级政府，设有人大和政协。自治州是少数民族地区民族自治机构 ，盟仅存在于内蒙古自治区，自治州和盟数量较少，１９９４年底全国仅有８盟 ３０自治州，而地级市和地区数量则分别达到２０６个和８９个，因此地区级建 制改革问题实际上就是地区和地级市的发展问题。 八届人大一次会议通过的政府工作报告指出：“地区机构改革要同调整行政 区划相结合，各级派出机构要大力精简，地区和地级市并存于一地的原则上要合 并”。这一精神表明地区级建制改革有两个方向，一是作为一级派出机构将走向 大力精简之途，恢复其派出机构的本来面目；二是地区和地级市并存于一地的实 行市领导县体制，如果考虑到近年来改市的趋势，可以说地区这一发展方向就是 地改市。党的十四届二中全会通过的《关于党政机构改革的方案》规定，地区党 政机构控制在３０个左右，编制９００人左右，辖县少的地区控制在５００人左 右，地级市（相当于二类市）机构控制在５０个左右，编制平均２１００人。可 见地改市之后，机构和编制将大大增加。因此，从总体上看，地区级建制的这两 个发展方向可以概括为“精简”和“扩充”四个字。这是两个相互矛盾的、发展 方向相反的走向。从长远看，我国地方行政区划体系将呈现出三级制（省—县— 乡）与四级制（省—地级市—县—乡）并存的局面，省级行政管理将面向县（县 级市）和地级市两个不同级别、不同性质的行政单位，形成“一条腿长、一条腿 短”的管理方式，这势必增加省级行政管理的难度，不利于实现行政管理的科学 化、规范化，对于国民经济建设和社会管理都将带来消极影响。因此，在国家进 行机构改革和经济体制转轨的重要时期，迫切需要我们重视行政区划体制存在的 问题，建立符合我国国情的行政区划体制。 我国行政区划体制存在的主要问题 （一）现实与法的矛盾 现行行政区划体制与法律之间的矛盾主要表现在以下两个方面： １、地区：不是一级政府的“政府”。从法律上讲，地区不是一级地方政府 ，但在实际工作中地区拥有与地级市一样的权力。从上往下看，地区对下属县（ 市）在行政、社会、经济管理等方面具有与地级市同等的管辖权；从下往上看， 省（区）政府把地区与地级市同等使用，各项任务均布置到地区，通过地区去落 实。因此，无论从上到下还是从下到上，地区都起着一级地方政府的作用。但是 ，地区没有设置人大和政协，行署领导由上级任命，而不是通过选举产生，这带 来了两个法律方面的问题：一是作为事实上的一级政府，地区的存在缺少合法性 ；二是其政府行为缺少同级人代会及其常务委员会的依法端督，各民主党派、人 民团体也难于在当地政治生活中发挥作用。 ２、“市管市”的事实及其法律依据的欠缺。在实行市领导县体制的地区， 有关部门规定，县级市是省直辖行政单位，由地级市代管。但在现实中，县级市 与县一样受地级市的管辖，形成了“市管市”的局面。１９９４年底，全国４１ ３个县级市中，受地区管辖的有１１９个，占总数的２９％，由地级市代管的有 ２５１个，占总数的６１％。“市管市”现象的形成是我国现行行政区划体制发 展的必然结果。县改成市之后，省（区）政府不可能把它们从地级市的管辖中分 离出来，对其实行直接管理，但是国家法律又没有规定地级市可以管市，在这种 情况下，只好采取一种对现实和法律进行折衷的办法——委托地级市代管。委托 代管是造成地级市和县级市潜在冲突的根源，因为它使地级市和县级市的关系处 于不稳定的状态之中，由于担心县级市发展过快脱离出自己的管辖范围，地级市 可能会有意识地限制县级市的发展，这在一些地区已经初现瑞倪，因而代管只能 是一种过渡措施。 （二）区划层级过多、设置混乱、体系结构不合理 宪法规定：我国行政区划是省、县、乡三级制。事实上，在省县之间还存在 着地级市（自治州）和地区（盟）。１９９４年底全国地级市和自治州总数为２ ３６个，地区和盟有９７个，地级市和自治州占地区级行政单位（不含市辖区）
