电影是以内容为核心的产业。“内容为王”体现为世界上所有最优秀的电影企业都以优质的电影产品为核心竞争力，所有电影强国都以在全球市场发行优秀影片为主要特征，而且所有与电影相关的市场收入——电视节目、音像产品、图书报刊、主题公园、游戏娱乐、玩具、文化生活用品乃至于演艺业和庞大的广告业也都以优质电影产品作为基础。因此，中国电影产业的关键必然是电影制作行业，而电影产业化改革的重要环节也必然是电影制作业。从2002年中国电影产业化改革以来，电影制作行业在国家政策支持下，开放行业准入，解放创作思想，鼓励投资，多元发展，不断适应市场需要，电影制片业不仅惊人地提高了产品生产能力，而且通过不断推进制片业的分化重组、资源整合，提升了国产电影的创作水平和制作质量，为中国电影获得长足发展奠定了坚实基础。 一、解放生产力：绝处逢生的中国电影制片业 随着1993年原广电部下发《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》(广发影字[1993]3号)，中国电影改革逐渐展开。到2002年左右，中国大陆已经拥有四十家以上的制片厂、三十余个电影发行放映公司、35条电影院线、近三十万电影从业人员，国产电影产量达一百部左右。但是，中国电影产业、尤其是制片业，仍然在产业危机的漩涡中徘徊，电影的产量和质量都严重薄弱，社会资金、商业资金望而却步，电影生产投资规模严重不足。在2002年，中国电影公司自拍电影的平均制作成本才两百多万元，不到美国电影的0.5％，甚至低于中国1995年的平均水准50％；而在1997年—1998年度，国产电影产量只有四十多部，降至低谷，中国电影制作业在整个行业中没有起到带动性作用。 中国电影制作业在2000年前后的低迷有多方面的原因：一是中国电影制作的产业政策和政治环境还没有完全到位，行业的开放性、竞争的公平性和审批审查的制度性、规范性等目标还没有完全达到，中国大陆电影投资在承担市场风险的同时，还承担着几乎更加难以控制的政策风险；二是国营电影制作机构仍然缺乏面向市场转型的体制、机制、人才资源和管理能力；三是政府缺乏对电影市场的宏观指导规划、市场信息发布以及相应的适应产业发展的项目调研、资源配置方案、基金收集和投资方式；四是中国电影市场仍然无序，盈利空间狭小，电影制作业获得的市场利益分配不足，政府规范市场的产业政策仍然不够完善。总之，电影制作业应该在承担风险和获得利益上成正比，而在市场和政策方面过大风险与过小的经济利益成为制约电影制作业发展的主要矛盾。 电影在世界范围内都是高风险行业。在市场经济的前提下，高风险往往也与可能的高利润成正比，加上本身所具有的巨大社会影响力，电影产业在美国、英国以及亚洲的韩国、印度、日本以及中国的香港地区等都显示出持久性的繁荣。2002年左右，为了应对好莱坞的外部威胁以及发展文化产业的内在需要，政府主管部门不断推出促进电影发展的各种政策、规定，促进中国电影的产业化发展和走出低谷。2001年12月25日，国家广播电影电视总局颁布了修改后的《电影管理条例》，①并于2002年2月1日开始实行。这一条例明显降低了行业准入的门槛，允许国营电影制片单位以外的人员和机构从事电影摄制业务。2003年9月28日，国家广播电影电视总局同时颁布了《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》、《中外合作摄制电影片管理规定》、《电影剧本(梗概)立项、电影片审查暂行规定》三个文件，在新的《电影管理条例》的基础上再次为电影制片业的开放和发展提供了更大的政策支持：首先，在保护国有电影企业前提下，基本开放电影制作环节，将制片环节向社会特别是向国内做出了开放；其次，放宽中外合拍影片的条件，放弃了过去对国内主创人员比例等方面的要求，为中外合作拍摄影片减少了障碍；第三，调整电影审批方式，降低了拍摄立项审批的条件，有限下放了放映审查的权限，从而降低制片方剧本投入的风险，有限地救治中国电影剧本的软肋；最后，在电影审查方面调整了过去那种中央一级审查的格局，审查权限有限下放，一定程度上为影片的市场准入提供了相对更大的出口空间。2010年2月，国家广电总局下发《关于改进和完善电影剧本(梗概)备案、电影片审查工作的通知》(广发[2010]19号)，进一步明确“一备双审”制度，并将部分影片的备案、初审工作下放到省级广电部门，部分影片的终审权也下放至实行属地审查的省级电影审查机构。 在政策上不断给电影制作业松绑的同时，国家在宏观的经济和文化策略层面也不断提升电影产业的地位。2006年9月13日，中国公布了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》(以下简称《纲要》)，为“十一五”期间文化发展做出了总体规划，电影作为文化产业的核心产业和动力产业占有举足轻重的地位；在《纲要》明确提出的未来五年将着力发展的九类重点文化产业中，影视制作业被排在首位。2010年1月，国务院办公厅发布《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》(国办发[2010]9号)，将电影产业上升至国家战略的高度，要求大力推动我国电影产业跨越式发展，实现由电影大国向电影强国的历史性转变，强化财政支持，积极推动符合条件的国有和国有控股电影企业重组上市。2011年12月15日，国务院还正式发布《中华人民共和国电影产业促进法(征求意见稿)》，成为国内首次通过创制法律的形式对促进电影产业的发展进行的立法实践。
