（国家体改委中国小城镇课题组） 一、小城镇兴起的城乡分割结构的背景 1.在户籍制度方面。1958年1月，全国人大常委会第91 次会议讨论 通过《中华人民共和国户口登记条例》。规定：“公民由农村迁往城市 ，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口 登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续 。”这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口 迁移制度的形成。 2.在粮油供应制度方面。1953年以后，随着粮食统购统销政策的实 行，中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责 城市非农业户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应。这一规定基 本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。 3.在城市就业制度方面。自50年代初开始实行的劳动用工制度，原 则上只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城 市寻找职业。 4.在社会福利制度方面。除规定在业人员享有劳保待遇外，50年代 形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有名目繁多的补贴，在 业人口可享有单位近乎无偿提供的住房等。 可以看出，中国的城乡分割的各项具体制度是相互关联、密切配合 而共同发挥作用的。户籍管理体制是实施其他各项制度的前提和基础， 后三项制度的相继实施，加剧了城乡社会的分化。这四项制度结合在一 起及其延续，使中国的城乡生产要素相对分割和凝滞，最终形成了以工 业化和计划经济为特征的城市经济体制范畴和以传统农业和集体经济为 主要特征的农村经济体制范畴。 因此，尽管在改革之后农村经济体制的内容发生了巨变，农村经济 得到了迅速的发展。但由于户籍制度的僵化，使得农村生产要素的流动 仍限制在农村范围之内，中国农村小城镇正是在这种体制背景下兴起的 二、小城镇发展的动力机制 1.农业的边际收入递减和农业劳动力严重过剩的压力，使社区组织 和农民将其收入存量增长部分向非农产业转移， 这一转移趋势起点和 1984年农产品的“卖难”相吻合。 2.城市的工业和外资企业在农村寻求新的体制“空间”，在传统的 工业中心边缘和沿海开放区内，为回避传统体制的约束和提高企业运行 效率，在80年代初期和中期，城市经济体制改革相对于农村滞后的同时 ，城市工业向周围的农村辐射地带扩散和外资企业向沿海农村投资出现 了较高的增长势头。 3.农村的大量廉价劳动力和廉价土地资源是降低企业竞争成本的有 利的初始条件，也是农村吸引外资和自身企业发展的环境优势所在。 4.寻求“避税”效应是农村非农产业发展和市场发育的重要前提， 税收管理体制的薄弱和农村税收政策的优惠，也是农村非农产业降低企 业成本、增加资本积累的重要条件。大量的农村专业化的批发市场主要 以“避税”效应应运而生，这些批发市场的兴起，形成了人口的迅速聚 集，是许多规模较大的小城镇发展的前提。 农村非农产业的发展到1993年，创造了31540亿元的产值， 转移了 1.2亿农业过剩的劳动力，已经形成各种规模的乡镇企业2452.9万个。 农村非农产业的迅速发展和农村非农就业人数的增加，以及随之而来的 农民人均收入的增加和社区各种收入的增长直接产生了农村城市化的动 力。其中主要表现在： （1）农民自身要求加入城市化进程的强烈需求。 在城乡户籍制度 的严格限制下，就近向小城镇的迁徙，已成为大多数从事非农产业农民 的现实性选择。据统计，在1992年全国的“卖户口”热潮中，自愿购买 县以下城镇居住权的非正式户口的农民人数达数百万人。尽管这一做法 已被制止，到1994年底，在小城镇实际居住的农民已经达到近2亿人。 （2）社区发展的公共需求也是小城镇发展的强烈动力。 这一方面 来自于社区政府官员积极改善社区生存环境和投资环境并增加政绩的动 力；另一方面，企业的发展导致社区公共收入的增加，也为小城镇公共 设施的发展提供了财力支持的可能。 到1994年，以一定非农人口和一定经济规模的城镇建成区为中心的 农村建制镇的数量已经由1979年的2851个增加到1994年的1.6万个， 在 一些乡级政府所在地和经济发达地区的村，也形成了一定的城镇规模。 三、小城镇发展的特点及问题 1.城镇的建成区平均规模过小，土地的要素容积率较低。使公共基 础设施的修建和服务业的供给不能形成规模效益。按1992年建设部的资 料，全国1.2万个建制镇，建成区面积平均仅为0.81平方公里。 据1994 年我们对60 个中上等经济发展水平的小城镇（农民人均年纯收入在 1500—2200元之间；镇财政年收入在800万到1500 万元之间）所做的调 查统计，小城镇的平均建成区规模为4.15平方公里。镇建成区每平方公 里容纳常住人口4876人，每平方公里第三产业产值4886万元；每镇年基
