（财政部财科所课题组） 改革与发展需要有一个统一、坚强的国家财政作后盾，而目前国家 财权、财力的过度分散，已使国家财政处于被肢解的境地，成为阻碍改 革与发展的主要矛盾，带来了诸多祸患。如不尽快采取有效措施，规范 收入分配秩序，实现国家财政的统一，势必延缓实现“两个转变”的历 一、财政不统一现状的实证描述 （一）财政不统一的表现。 财政不统一表现为财权的分散和财力的分散。直观看来，财政不统 一表现为财政收入占GDP的比重下降，赤字增加和债务扩大， 非财政部 门拥有大量财政性资金。但其本质是国家分配制度不适应市场经济发展 的要求，国家财权过于分散，大量的非财政部门代表政府参与分配的现 象日益严重，分配秩序混乱。因此，财权分散是里，财力分散是表。 具体来看，国家财权分散导致国家财力分散，可归纳为以下三个方面： 1.政府分配权的分散。从世界各国来看，以政府为主体的收入分配 活动是通过国家财政来进行的，其规范化的分配形式主要是通过立法程 序设置的税收，这是政府理财必须遵循的一条重要原则——预算完整性 原则。因而在市场经济国家，不存在非财政部门参与分配的问题，甚至 根本就没有“预算外资金”这个概念。但在我国，财政预算的完整性原 则遭到破坏，财政收支活动并不能全部反映以政府为主体进行分配的全 貌，政府的分配权是极其分散的，社会上广泛存在着无数个“小财政部 ”在履行着政府的分配职能，可以说只要是有权的部门，都在参与分配 。其分配的形式也是多种多样，五花八门。除了税收这种法定的形式以 外，还有国务院和各个部门以及地方批准设立的多种分配项目，如收费 、摊派、罚款、基金、提留等，其具体项目可达到数千个。 从行政性收费来看。现在，我国政府各部门的行政性收费项目很多 。这些收费都是凭借国家的行政权力向管理服务对象收取的，都具有行 政权力的强制性，与国家税收具有同等的性质。这些收费目前主要由有 关部门自收自支，在财政体外循环。如工商行政管理机关收取的企业、 个体登记发照费、年检费、商标注册费、市场管理费；交通部门收取的 养路费、车辆购置费、交通管理费、过路费、公路基金、交通基金；公 安部门的车辆年审费、换发牌照费、治安管理费；劳动部门征收的退休 养老基金和待业保险基金等等。这些行政性收费单项看来数额不大，但 由于收取面广，周期短，重复次数多，总量十分可观。统计资料表明， 1979—1993年，仅行政事业单位收费一项，就由68.66亿元增加至1317 .83亿元，增长了19.2倍，年平均增长率达到22.4％， 大幅度地超过了 同期GDP增长的倍数（7.8倍）和年平均增长率，使得行政事业单位预算 外资金占国家财政预算收入和GDP的比重，分别由1979年的6.2％和1.7 ％增至1993年的25.9％和4.2％。 下页表列示了国家财政预算收入和行 政事业单位预算外资金增长的对比，从中可看出两者增长的反差很大。 再从名目繁多的部门、行业、项目基金看。我国非财政部门参与收 入分配，除了行政性收费外，还征集各种名目的建设基金。进入90年代 以来，各部门各种自收自支、自行管理的基金迅猛扩增。据不完全统计 ，经国务院批准而由中央各部门掌握的基金多达17种，如铁路建设基金 、电力基金、煤代油基金、港口基金、民航基础设施建设基金、黄金白 银地质勘探基金、育林基金、新菜地开发基金等。1994年这些基金名义 筹集的资金达到1084.7亿元，相当于当年财政收入的20.79％， 占当年 GDP的2.4％。若再将农业发展基金、社会保障中的“小两金”（养老保 险基金和失业保险基金）考虑进来，1994年这些基金筹集的资金额将达 到2000亿元以上，占财政收入的比重约为40％。此外，还有大量未经批 准由地方政府部门自行建立的各种基金，如果将这些都包括进来，数额 就更大。这些基金目前都由部门分散包干使用。据了解，有不少基金流 向了流通领域，竭尽全力搞“泡沫经济”。 无论收费，还是基金，尽管没有纳入政府预算统一管理，但在企业 和个人的观念中，这些资金都是属于“政府收入”。 再从税收来看。税权表面上是集中的，但由于在税收征管方面，从 立法到执法都存在着比较严重的软化现象，使国家税收流失达到了惊人 的地步，这实际上也是一种隐形的财权分散。从量上看，据有关部门分 析估计，我国每年因税收流失而减少的财政收入在1000亿元左右，数额 庞大；从面上看，目前我国的偷税、漏税、抗税现象普遍存在于各类经 济组织和个人中。据有关部门估计，我国国有经济的偷漏税面占50％， 乡镇企业占60—70％，个体经济占80—90％，公民收入占95％。 1979—1993年国家财政预算收入和与行政事业单位预算外资金增长比较 年 份 行政事业单位预算外资金国家财政预算收入
