（上海市政府经济研究中心 孙久鹏） 一、全部统一管理模式 这种模式是把养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金及其他 社会保险项目全部统在一个管理体系里，建立统一的社会保险管理机构 ，统一的社会保险执行机构，统一的社会保险资金运营机构，统一的社 会保障监督机构，统一的个人社会保险帐户，其显著特征是高度集中管 新加坡公积金制度之所以取得成功，有几个基本因素在起作用，那 就是新加坡有严格的法律规章制度；高效而又廉洁的公务员制度积极地 配合了中央公积金的运作；新加坡是一个城市国家，人口结构单一，没 有明显的城乡差别，也没有显著的人口流动，使管理工作非常便利；新 加坡公积金制度是从几乎一片空白的社会保障基础上发展起来的，并且 采取分阶段建立的步骤，从而使其有时间从容地积累管理经验，加强立 采取高度统一的社会保险管理模式，优势有以下几方面：第一，有 利于社会保障的统一规划、统一实施；第二，有利于社会保险项目之间 的相互协调，有利于社会保障资金之间在一定范围内调剂使用，提高资 金的使用效益；第三，有利于社会保障管理机构精兵简政，降低管理成 本，把管理费用控制在一个合理的范围内；第四，把所有的社会保障资 金集中在一起征缴，并由社会保险机构负责资金的支付，可减轻企业工 作量，使企业从繁杂的社会保险工作中解脱出来。但这种管理体制对人 口较多、面积较大的地区，存在若干问题难以两全，突出表现是失业保 险与就业促进、工伤保险与工伤预防如何结合的问题。因失业保险与就 业促进、工伤保险与工伤预防是密不可分的，把失业保险、工伤保险统 入社会保险机构，而把就业促进、工伤预防留在劳动部门，双方将难以 形成有效的配合、支持，势必对双方都不利；若把就业促进、工伤预防 等管理工作都纳入社会保险体系中，这些部门将难以与社会保险体系的 其他部门融合，势必导致社会保险体系的臃肿以及增加组织工作的困难 二、分别管理模式 这种模式的特征是不同的社会保险项目挂靠不同的政府主管部门， 各自建立起一套保险执行机构、资金运营机构及监督机构，各保险之间 是相互独立的，资金不能相互融通使用，显现出强烈的多部门、分散化 分别管理模式最典型、运作最成功的是德国社会保障管理体制。目 前，德国的社会保险已形成了以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤 事故保险为核心的完整的社会保险体系。社会保险机构的设置，实行以 行业组织管理与地区管理相结合，保险机构由劳资双方共同参与，自治 管理。除个别特殊行业外，养老保险机构是按地区设置的。法定医疗保 险机构，既有地区性的，也有行业性的。养老、医疗、工伤保险机构作 为独立的法人，实行自治管理，不隶属于政府机构。保险机构的最高领 导权属于代表大会，雇主和雇员各占一半。代表大会选举产生理事会， 理事会是保险机构的法人代表。而失业保险机构则由雇主、雇员和政府 代表三方组成代表大会进行管理。政府不对社会保险进行直接管理，只 是设立专门的机构对社会保险进行监督，并根据各类保险机构的不同情 况进行必要的财政平衡。德国无论是保险机构的自治管理，还是政府的 监督都以社会立法为基础。 德国这种自治管理下的分散体制，也存在若干问题，一是管理成本 相当高。如养老保险的管理费用占所缴养老保险金的3％，1994 年高达 101亿马克，而同时期日本、美国的养老保险管理费用只有1％。1993年 德国医疗保险管理费用是114亿马克， 占所缴医疗保险金的比例高达5 .4％。二是因机构庞杂和相互独立而导致的工作反复。如医疗保险机构 仍要对退休人员征收医疗保险费，其中一半由退休人员承担，另一半由 养老保险机构自动转汇到医疗保险的帐户上。同样，失业者在领取失业 保险金期间，也应向养老保险机构缴纳保险费。资金运转上的反复以及 立法文件浩繁都给被保险人和保险机构管理增添了许多难题。 中国社会保障管理在传统的政府部门分工基础上也形成了分管体制 。同德国相比，中国的分管体制最不同的是政出多头、政事不分的管理 体制使社会保险管理陷于混乱，管理部门林立以及工作上的相互扯皮在 降低工作效率的同时，也提高了管理成本。 三、统分结合的管理模式 根据各项社会保险管理要求上的差异，把共性较强的那部分项目集 中起来，实行统一管理，而把特殊性较突出的若干项目单列，由相关部 门进行分散管理。这种管理模式最普遍的形式是把养老保险、医疗保险 、遗属补助等集中起来，或者建立专门的社会保障部门进行统一管理， 或者在某个部门下设立保障管理机构进行管理，而把失业保险、工伤保 险交与劳动部门管理。 统分结合的管理体制的优势主要体现在以下两方面：第一，它既可 体现社会保障社会化、规模化、一体化的发展要求，又可兼顾个别保障 项目的特殊性要求；第二，这种模式在管理成本上是节约的，在管理效
