（美 詹姆士·科林曼） 政治的实质是权力——决定什么是犯罪行为和什么不是的权力，发 动和避免战争的权力，筹集巨额资金和花费在从园珠笔到原子弹的每件 事情上的权力。行使政治权力的人们调节着我们日常生活的诸多方面， 以发放准生证到要求下葬许可证。明显地，政治制度对现代社会非常重 要；一旦政府裁跟头，将危及我们每一个人。 政府可能在无数方面使公民失望，但民主政府的中心问题是民主本 身：充分体现人民意志的需要。尽管经过几百年的发展变化和改革，真 正的民主仍然是一个永恒的话题。民主政府屈从于在公共开支中寻求特 权的强大集团的巨大压力，而人民有时放弃他们的民主权利和责任。比 如，在战争年代或者经济严重衰退时期，人民似乎愿意交出几乎全部权 力给许诺把事情办好的领导者。 政府在解决社会问题方面亦非常重要。甚至诸如离婚、神经失常和 吸毒这样的个人问题也有政治的一面。现代社会这样的问题交给政府解 决，通常是通过颁布新法律或者以预期有效的方式支出税收收入。随着 政府规模和影响的扩大，已成为处理社会问题的主要机构。如果没有政 治行为，很难想象能有效解决诸如犯罪、贫困、环境污染或城市衰败等 各种问题。然而，政府处理这些紧迫问题的努力常常是零乱不堪、财力 缺乏以及没有效率的。 一、政府官僚主义的蔓延 自本世纪初以来世界各地政府很快扩大。例如，1940年美国政府消 费了全国约10％的货物和服务，1986年达到约23％。1929年，股票市场 大崩溃那年，美国的政府工作人员是三百万稍多一点，而今天是近一千 七百万。当然，国家人口也在增长，但政府雇佣人员的百分比还是以6 .5％上升到了14.5％。然而，指责政府规模近几年无控制地扩大则是错 误的。实际上，政府雇佣的劳动力百分比自1970年达到15.7％以来明显 下降；国家收入上缴税收的份额从那时起也已下降。 政府对公民日常生活的影响随其规模日趋扩大。在过去几个世纪里 ，大多数中央集权政府都鞭长莫及和没有效率。重大决策由地方根据习 惯与传统做出。现在，政府强有力得多，更少受传统束缚。其规模和影 响的扩大主要是为适应其他社会组织的变化。由于家庭变得更小和更不 稳定，政府得承担一些原来由家庭履行的职责，如教育孩子和照顾老人 。同样，工业化使得经济太不稳定，已证明私人工厂应付不了。甚至在 美国深深怀疑中央集权，大萧条期间情况变得很糟，而使政府不得不更 多地参与经济生活。 官僚主义的特征 大多数人听到对官僚主义问题的抱怨时，就想到政府的浪费和腐败 ，但大多数私人公司象政府一样腐败，面临同样的许多困难。现代社会 学的创始之一——马克思·韦伯，是最早研究公共和私人官僚主义问题 者之一。他总结出典型官僚主义的如下五个特征。 1.劳动力的明确分工。每个办公室有自己的任务要完成，工作人员 都是专家。 2.权力等级。每个工人是上司监督和领导下属等级次序中的一员。 3.有一套正式规章指导工作人员和管理者和作为一个整体的组织的 4.规章的非人格化执行。官员们非人格化地对待所有人，运用规章 处理具体问题，没有赞同或反对有关人员的情感。 5.工作保障。在官僚机构就业是根据技术规定；尽职尽责的雇员不 许随便解雇。晋升按照客观的标准和规章进行。 每个人都抱怨官僚主义的浪费，可韦伯把官僚主义看作社会组织最 有效的形式。尽管有些官僚主义是无效率的，然而其他形式更糟。基于 个人忠信而没有正式规章的组织可能一时能有效运转，但它们所完全依 靠的高层人物迟早会出问题。正如韦伯所指出，官僚机构“纯粹来自技 术观点，能够达到最高效率……。它优越于其他任何精确的、稳固的、 纪律严明的、可靠的形式。 更多新近研究显示官僚主义的雇员们更多地并不按照正式规章办事 。官僚主义有另一面：个别雇员执行的日常活动和非正式程序。比如， 不称职官员的职责由更低层次的雇员按非正式规定执行是常见的。有时 规章很棘手，如果雇员要做好工作，则必须设法避开它们。有些没有直 接冲突的工作行为采取“按规章操作”的形式：所有雇员完全按规章规 定行动，生产率不可避免地下降。明显地，不管规章规定什么，官僚主 义的雇员是人，不是非人格化的机器，但他们有义务按照规章办事。 官僚主义的问题 官僚主义的力量也可能是其弱点。使政府机构顺 利运转的正式规章也可能使它陷入红头文件的汪洋大海之中。没有规章 体系是完美的，当异常情况出现时，可能有必要打破规章以达到组织的 目标。但是达到目标并非大多数官僚唯一关心的问题。保住工作常常是 更重要的目标，他们可能因犯规而被解雇，所以趋势是保平安。雇员们 不顾对组织的后果，试图使文件带上尽可能少的规章印记。例如，一个 福利工作人员可能知道一个家庭是贫困的，需要政府救济，但由于某些 专门事项使其不合格。害怕犯规的雇员“推卸责任”，把申请者送到别
