（西安市土地局 希安） 近年来，乡镇企业的异军突起，迅速发展，改变了集体土地的利用 结构，特别是随着城镇国有土地使用制度的改革和社会主义市场经济体 制的建立，集体土地资产的商品属性日益显现，出现了买卖、转让、转 包、出租、抵押、入股、联营、兼并等多种土地所有权和使用权的流转 形式。这既说明强化集体土地管理、切实保护耕地的任务十分艰巨，也 说明规范集体土地流转、深化集体土地使用制度改革刻不容缓。根据中 共中央、国务院有关文件精神，农村集体土地使用制度改革的指导思想 和总体目标应当是：从发展和完善社会主义市场经济体制的高度出发， 坚持土地的社会主义公有制；坚持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切 实保护耕地”的基本国策；坚持兼顾国家、集体和土地使用者三者利益 ；坚持有利于促进农村经济发展、加快农村城市化进程。西安市土地管 理部门正在努力探索，建立健全集体土地有偿、有限期、有流动的使用 制度，利用经济手段调控农用土地和非农用土地的分配格局，以切实保 护和充分利用耕地资源，确保农村经济快速、协调、健康发展。 一、集体土地所有权和使用权的界定 明晰集体土地权属关系是推进集体土地使用制度改革的前提。按照 国家法律规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以 外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，属于集体所有；城市市 区未征为国家所有、至今仍由农民占有、使用的土地，也属于集体所有 。集体所有的土地属于农民集体所有，由农业集体经济组织经营、管理 。凡按照1962年9 月颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》的规定 ，固定给生产队（村民小组）农业集体经济组织所有，现仍由该集体经 济占有、使用的土地，属于村民小组农业集体经济组织的农民集体所有 ；固定给生产大队（村）农业集体经济组织所有，现仍由该集体经济组 织占有、使用的土地，属于村农业集体经济组织的农民集体所有；固定 给人民公社（乡、镇）农业集体经济组织所有，现仍由该集体经济组织 占有、使用的土地，属于乡（镇）农业集体经济组织的农民集体所有； 乡（镇）、村、组办企事业使用的集体土地，凡是按照法定程序经过批 准，给被用地单位以适当补偿，并进行了妥善安置的，其集体土地所有 权分别属于乡（镇）或村、组农业集体经济组织的农民集体所有。农村 承包经营户、个体工商业户、个人合伙经批准使用的生产经营场地，其 集体土地所有权仍属原农业集体经济组织所有。因历史原因造成土地权 属不明的，按国家有关规定，本着尊重历史、面对现实、有利生产、有 利稳定的原则，由土地所在的县、区人民政府确权。跨县、区的，由市 人民政府确权。 农村集体土地所有权的代表，分别是乡（镇）、村、组农业集体经 济组织。尚未设置的，可分别暂由乡（镇）人民政府、村民委员会和村 民小组代行。集体土地所有者在法律规定的范围内，对所拥有的土地享 有占有、使用、收益和处分权。对集体土地，由县、区人民政府登记， 核发《集体土地所有证》，确认所有权。 集体所有的土地实行所有权和使用权分离，单位和个人凡依法经批 准使用的承包地、宅基地、“四荒地”，乡镇企事业用地，联营企业用 地和临时用地，在法律规定的范围内，享有占有权、使用权、收益权和 部分处分权。对单位和个人依法使用的集体土地，由县、区人民政府登 记，核发《集体土地使用证》，确认使用权。 二、完善农业生产用地的使用管理制度 继续稳定和完善农业生产用地承包责任制。目前多数地方实行耕地平均 分包到户的承包方式，只要符合当地实际，多数农民不要求改变的，就 应坚持稳定，完善承包管理，搞好社会化服务。随着农村生产力的发展 ，有些乡村实行了两田承包责任制（口粮田和责任田），即坚持了家庭 联产承包责任制，又有助于克服土地平均承包的缺陷，对于引进竞争机 制、优化生产要素组合、发展机械作业、实现规模经营、发挥土地潜力 有着积极作用。有条件的地方，可以在坚持群众自愿的条件下，因地制 宜地推行。少数非农产业发达、集体经济实力强的地方，可实行土地专 业承包。土地面积大、农业劳力不足的地方，可向本农业集体经济组织 以外发包。土地承包期限一般稳定在30 年，边远山区可以延长到50年。 集体农业生产用地，无论采取何种经营形式，均应坚持收取集体提 留。农民承包集体土地，除应负担农业税（含农林特产税）和完成国家 规定的农产品交售任务外，都应按年度向农业集体经济组织缴纳承包金 。承包金数额，应根据不同类型的土地、不同的经营项目和当地的生产 力水平确定，但承包金和各种集体提留之和不应超过上年农民人均纯收 入的5％。收取土地承包金后， 不再从承包地上向农户收取其他集体提 留。农业集体经济组织无论采取何种形式发包土地，都应按照《陕西省 农村集体经济承包合同管理条例》的规定，签订承包合同，明确双方的
