中图分类号|F091.349 每次大的环境治理变革都有相应的理论支撑。20世纪50～70年代，发达国家的环境政策在环境干预主义学派的影响下，以命令与控制为主。其政策工具有：政府设置市场准入与退出规则；实施产品标准与产品禁令；设定技术规范与技术标准，以及排放绩效标准；制定生产工艺与其他强制性准则。20世纪70～80年代，发达国家的环境政策在基于所有权的市场环境主义影响下，以开拓市场调控机制为主。其政策工具有：污染税(费)，交易许可证，环境补贴，押金—退款制度，执行鼓励金制度，生产者责任延伸制等。①20世纪90年代至今，发达国家的环境政策处于强化环境自约束管理阶段，以强化自愿协商机制为主。其政策工具有：信息披露制度，自愿协议，环境标志与环境管理体系，技术条约，环境网络等。与上述三个阶段相应，本文对环境治理中的三大制度经济学学派(环境的干预主义学派、基于所有权的市场环境主义学派及自主治理学派)的理论、实践进行分析与总结，这对于我们搞好环境保护、发展低碳经济、实行可持续发展战略具有重要的参考价值。 一、环境干预主义学派及实践 环境干预主义学派较系统的理论和观点可以从庇古开始。这个学派的代表人物主要有加尔布雷思、米山、鲍莫尔和奥茨等，他们都认为市场是有缺陷的；基于环境的外部性，政府干预是必要的；在干预的方式上，他们(除了庇古)大多主张通过法律的手段来保护环境。 庇古认为，自由市场经济不可能总是有效运行，因此，政府要为推进经济福利而进行干预。在政府干预中，他对自然资源的耗竭和后代对自然财富的权利等问题也非常重视。他说，个体完全是根据他们的非理性偏好在当代、较近的后代和遥远的后代之间进行资源分配。无论如何，人们还是主要倾向于当代。为什么会这样？根据庇古的观点，我们的远瞻官能是有缺陷的。市场力量常常无助于以自然资源为基础的资本的创造或者保护。庇古认为，从性质上看，政府既是未来人、也是当代人的受托人，如果必要的话，需要依据法律监督和行动，以保护可耗竭资源储备免受过早或者不顾一切的开采。为了有效使用资源和保护环境，庇古提供了三条政策措施：国家补贴、国家税收、立法。 在加尔布雷思看来，市场机制也不是配置稀缺资源的有效手段，因此，为了实现真正的繁荣和其他公共目标，政府发挥重要的干预作用是非常必要的。同时，他指责新古典经济学家对外部性的重要性重视不够，既然增长是现代资本主义体系的主要目标，因此，对环境的破坏完全是预料之中的。“财富愈多，肮脏愈重。”在资本主义经济中，许多环境保护措施不如增长本身那么重要。为此，加尔布雷思提出了如何面对增长的问题。在他看来，控制失去控制的增长难以做到，像新古典经济学提出的解决外部性和市场失灵的处方也难以实施。因此，让经济继续增长，但是要用立法的手段具体规定增长的范围。设置这些限定是政府的主要任务。立法的范围包括禁止某些商品的生产、禁止消费、废除有害的技术等。立法应当详细列出释放到空气与水中的废物的类别和标准。他提出的环境战略没有排除增长，只是要求增长必须符合公共利益和社会福利的增加。 加尔布雷思的一些观点与庇古的观点一致。如两人都主张通过立法来保护环境。可是，与庇古不同的是，加尔布雷思不赞成税收手段。在他看来，由于税收本质上是以市场为根据的。因此，他建议依靠适合生产者和消费者的一套明确的法规，采取直接控制的办法保护环境。他不主张用市场和经济手段来解决环境治理的问题。 与加尔布雷思一样，米山也认为，几乎一切环境问题的出现，都是由于受到鼓励的无节制的商业态度和不受控制的增长而导致的。并且在他看来，对环境的破坏已经变得如此严重，以至于希望通过扩大所有权将外部性效果内部化的做法也没有什么效果了。在米山看来，预防性的立法方式远比财政手段更为必要。例如，环境权应该被制度化。他认为，庇古的策略，诸如税收和补贴，不可能成为有效手段，因为它们在实际中并没有什么效果。庇古提出的惟一有意义的策略，是通过立法为当代人和后代人保护好环境。 鲍莫尔和奥茨提出了“适度状态”的概念。他们注意到，随着环境外部性的不断增长和有效公共服务的逐渐减少，生活质量已经受到影响。他们的观点与加尔布雷思的观点有一定的相似之处，都对公共贫困背景下的私人财富增加表达了忧虑。与加尔布雷思偏好于直接控制不同的是，他们提出了征收附加税的方案。因为他们相信，对保护环境来说，这将是一个有效而实际的干预程序。他们从外部性分析中得出这样的结论：真正的社会最适状态的目标是难以实现的。这主要有两个原因，一是由于信息问题，二是环境标准设计中存在着主观任意性问题。这种分析揭示了环境干预主义学派及其“命令—控制”型政策工具的局限性。 环境干预主义成为“命令—控制”型政策工具的理论基础。“命令—控制”型政策工具是政府作为公民的代理人选择法律或行政的方法制定环境质量标准，通过法规或禁令来限制危害环境的活动，对违反者进行法律制裁。②其最核心的部分是环境标准。环境标准一般包括周边环境标准、排放标准以及技术标准三个类型。周边环境标准就是在法律上限定某一地理范围内的最高排污水平，排放标准则是由政府设定企业排污量的上限，这两个标准都是针对排污的最终结果的硬性规定，通常被称为绩效标准。还有一些是要求污染者采用规定的生产工艺、技术或措施，这类属于技术标准。③绩效标准根据绩效指标设定一个上限或下限，允许污染者自由选择其最佳方式来达标，而技术标准则要求污染者必须采用政府规定的某项技术，安装使用某种设备等。各国主要通过排放限额、用能/排放标准、供电配额等方式对二氧化碳(CO[，2])排放或能源利用水平进行直接控制。例如，欧盟对能源、钢铁、水泥、造纸等产业实施CO[，2]排放限制，对超限企业罚款。美国、欧盟对供电商实行了可再生能源发电配额制。世界各国还出台了对设备、交通工具、建筑物的能效/排放标准等。“命令—控制”型政策已形成了一个庞大的政策体系(即存量)。即使在美国，在40种联邦管制法典(与环境保护有关的)中，就有超过14310页的环境管制内容。
