党的十七届五中全会首次提出，“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务。”随后的中央经济工作会议进一步强调要“加强改革设计”。在2011年全国“两会”上，温家宝总理所作的《政府工作报告》和提交审查的《“十二五”规划纲要草案》中均强调“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，“要更加重视改革顶层设计和总体规划”。自此，“顶层设计”从一个工程学术语一跃成为当前学术界和政策层面广为使用的词汇。顶层设计已被学者们运用于解决几乎所有难题，如水利改革、医改、行政体制改革、集体林权制度改革等。在此情境下，正确认知顶层设计，具有重要的理论价值和现实意义。 一、“顶层设计”提出的宏观情境 无论是学术界，还是政策层面，都有一个共识：改革已进入攻坚阶段，改革所牵涉的利益越来越复杂，面临的阻力越来越大，似乎任何一项善意的改革举措都可能被选择性执行，效果可能会大打折扣。此时，如何深化改革就成为一个必须要认真思考的问题。 (一)改革步入“深水区”，渐进式改革面临的挑战愈来愈多 《改革》学术委员马晓河指出，改革开放30多年，在多重压力下，逼出了“摸着石头过河”的改革经验。这种改革的最大特点是渐进式，渐进式里面有“四先四后”：先下后上，由下面发动，上面认可，向下推动；先经济后社会、政治；先点后面，先试点后面上推广；先增量改革，成功后带动存量改革。“四先四后”使中国从低收入国家迈入了中等收入国家的行列，但同时也遗留了诸多问题[1]。 钦林威认为，未来的改革路径，已然超越摸石头过河、投石问路的阶段，处在河中央的中国改革，不仅要有一个清晰的路线图，来指导如何过河，而且还要有一个明确的目标位置，将会在河对岸的什么位置。过去从下而上、先易后难的渐进式改革，随着范围的扩大、程度的深入，这种方式力量日渐衰微，可能性的空间在萎缩，改革的领域也日益带有全局性[2]。 高尚全认为，随着经济社会的不断发展和改革事业的不断深化，改革越发需要在重点领域和关键环节取得突破，改革攻坚的难度也在不断提升。包括政府职能的转变、社会体制的改革、经济体制的深化及司法体制改革等，都到了一个关键时期。之所以强调对改革进行全面设计、规划，说到底，还是因为改革进入了深水区。在深水区，各种深层次的矛盾纷纷显露，盘根错节地联系在一起，已经很难分清纯粹的经济问题、政治问题或是社会问题。“顶层设计”理念的提出，正是基于这样的大背景[3]。 也有学者指出，改革顶层设计概念的提出，标志着我国改革彻底结束了“摸着石头过河”的历史，进入一个目标更明确、规划更细致、战略更科学的新的阶段。“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，我国经济社会发展既面临难得的历史机遇，更面临诸多可以预见和难以预见的风险挑战，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，短期问题和长期问题交织，结构性问题和体制性问题并存，国内问题和国际问题互联。破解这些矛盾和问题，必须通过加强顶层设计和总体规划，进一步加大改革力度，形成促进科学发展的体制机制[4]。 (二)单项改革效果日益弱化 当前，诸多改革之间关联性愈来愈强，任何一项改革都可能牵涉其他改革，单项推进改革固然有助于理清头绪，但若缺乏系统思维，随着单项改革的深入，必然会遇到意想不到的困难。“这些问题很难再通过制定一两条政策来解决，必须进行全面、系统、科学的设计。”[5]贺海峰更是鲜明地指出，单项改革或局部改革的最大弊端，是所谓的“双重交通规则”或如波兰经济学家泽林斯基所说的“异体排斥”问题。当前，需要由上向下推进的改革领域越来越多，基本都涉及上层建筑和全国整体改革。这些领域的改革牵一发而动全身，涉及的范围广，利益关联群体多，改革需要支付的成本高、难度大[6]。钦林威认为，现实中的改革，不可能再在局部或者某个领域单独进行了，改革如要破题，必须走全面、综合的路子[7]。也有学者指出，收入分配、财税、金融、投资和资源环境等领域改革，存在千丝万缕的联系，改革攻坚要更注重综合配套和统筹协调，只有加强改革顶层设计，才能摆脱“头疼医头、脚痛医脚”的表象改革[8]。 (三)自下而上的改革动力不足，来自既得利益者的阻力越来越大 邓聿文指出，20世纪90年代中期的改革之所以能够顺利推进，是因为当时广大民众怀着改变自身命运的期待，能够积极投身于改革，改革的动力非常强。但90年代中期之后，由于出台的一系列改革举措是从不损害或者有利于既得利益群体出发，民众对改革的热情渐失，改革的动力不足[9]。不仅如此，30多年的改革，形成了由诸多精英组成的既得利益者，他们虽然人数不多，但由于其掌握着各种资源，因而能量非常大。他们可以把有利于大众的改革举措消解，或者变通执行，或者将本部门、本行业、本阶层的利益，以改革的名义，让社会埋单。 《改革》学术委员马晓河指出，当前或今后一段时间里，改革的动力机制发生了变化。过去30年，中国改革开放的动力来自国内两个群体：没有解决温饱的农民和没有上升通道的知识分子。过去那种从下到上的渐进式改革路线，使受益群体带有明显的阶段性和群体性。开始农民、工人先受益，后来农民、工人被边缘化，精英群体获益越来越多，甚至掌握了关键资源的垄断部门、核心部门。在这种情况下，继续按照以往的路线推进改革，获利最多的集团和个人不愿意改革，甚至打着改革的旗号，借助自身在体制和决策上的优势地位，刻意强化集团和个人的既得利益。所以从下到上的改革模式，遭遇的阻力越来越大[10]。
