当代地方政治发展变革路径的选择是在全球化背景下，面对来自于国内外经济、政治和文化的压力，一国政府组织和民间社会力图解决公共问题、增进共同福祉而进行的自我调整、自我完善、自觉选择的一个过程①。它所强调的是作为政策主体的地方政府与受决策影响的利益相关方之间多维度的沟通和协商对话。由此，相对于面临着职权被削弱或“碎片化”(fragmented)的中央政府而言，地方政府开始从过去仅仅关注本行政区域范围内的公共事务，跃升至对于国家层面乃至跨越国界的超国家层面的公共议题保持关切，提出自身利益和价值诉求，通过多样化的能动形式，在更高层级的政治生态(包括所属上级政府、国家中央政府乃至超国家层面的共同体机构等)当中主张自己的利益和价值诉求；特别是其在弘扬地方多样性和提升地方竞争力方面所扮演的角色变得越来越引人注目，这些都可以归结为地方政府在上位层级的政治生态中实现政治参与这一命题。 一、全球地方化与央地关系变迁：地方政府上行政治参与的背景 地方的理念来源于现实的地理环境差异、文化和宗教界分、传承性的历史记忆以及与先于民族国家理念而出现并延续至今的地方自治传统，地方的多样性构成了地方政治发展的社会基础。现代国家产生以后，行政区划成为国家治理的现实需要，同时也是一种权力的空间划分。地方作为主权国家的辖下层级，在不同程度上享有一定的自治权利和独立性。地方建制的特质虽然一度被主权国家体制所吸纳，但共生共存的语言文化分野、具有鲜明地域特征的传统习俗、形态各异的经济生活模式以及经久延续的历史印记等，这些长久以来形成的地方层面的多样性因素并没有随着国家体制的擢升而泯灭。无论是在复合制国家还是单一制国家，地方政府在国家经济政治和社会生活当中的独特地位是无法替代的。即便是在高度中央集权的国家，作为行政区划的一个有机单元，地方政府仍然承担着很多行政和管理权能，并且其地位也得以通过宪法的权威规定性而固定下来。 二战后蓬勃兴起的地方分权运动使得地方政府在宪政框架内获得了更大范围的自主权：包括在经济发展、资源开发、环境保护、社会福利与保障、公共安全以及其在有限度的地方立法和行政事务中的自主性；地方政府与中央政府之间以财政分级管理为基础不断进行着政策议价与利益协调；地方政府之间的竞争与协作，以及地方政府作为有限国际主体参与到涉外事务当中也都成为地方分权日益强化的现实表征。而在复合制国家体制下，作为联邦主体的地方仍然保留着宪法赋予的基本权利，享有独特的法律地位，维系了地方在社会文化、经济生活和政治上的特性。上述处于不断嬗变之中的地方理念映射在现实的国家权力结构和秩序当中，就体现在径由分权制而实现的全球化背景下的中央—地方关系的重构之中。 在当下的时代背景下，全球一体的影响逐渐波及社会生活的方方面面，并逐渐演进成为一种“不可逆转的持续的世界范围内相互联结的状态”②。全球化首先是一种原生的经济现象，与此同时，它又是一个多维度的进程，不仅包含了生产方式和技术变革，同样意味着一种社会结构、制度和思维的变迁。从形式上看，全球化(globalization)、区域化(regionalization)乃至地方化(localization)似乎是一组截然相反的发展趋势：全球化代表了经济上依赖于自由资本流动和国际市场竞争机制而谋求的全球经济一体化的倾向，区域化体现了特定地域范围内国家间集团化发展的利益和价值诉求，而地方化则彰显了一国公共事务的管理权力向地方实体或其他社会组织转移的发展方向③。但在现实当中，这三者之间是并行不悖的：区域化和地方化是全球化进程在局部的具体体现；全球化则代表着区域化和地方化的整体性发展方向。全球化改变了国家间关系、区域间关系以及国家和地方之间的关系；地方政府的角色重塑正是国内区域主义萌生和国际区域化互动进程中出现的新现象。全球化事实上加强了而不是削弱了地方化；全球化不一定消解各个地方文化的差异和尊严的差异，实际上在很多方面反而促成了多元倾向和地方化。由此，全球化的地方影响与地方对于全球化的助推效应，共同织就了全球地方化(globalization)的整体脉络；而恰恰是全球地方化，构成了当代地方政治发展变革的直接催化剂。 其一，全球化因素的引入使得地方实体有了更多的可能性参与区域性事务、涉外事务乃至全球事务的议程，从而对单一制下的科层治理架构和复合制下的多元并行治理架构进行了不同程度的重塑。在权能的天平上，过去国家和超国家的力量与地方性力量的绝对权衡优势被矫正，地方性力量已日益擢升成为一股显性的力量，与中央性的国家力量相互补充抑或融合，共同应对全球化所带来的外部冲击。 其二，科层制框架下基于行政区划的权能分配具有一种累积性的特点：层级越高，对特定社会经济领域的绝对掌控能力越强；层级越低，这种掌控能力的相对性就越强④。高位层级有赖于与其低位层级的垂直联系(vertical ties)，而处于低位层级的地方则有赖于本地不同社会经济要素之间的水平联结(horizontal linkage)。在日益走向多元化的情势下，业已不断超越行政区划和疆界阀限的经济社会活动“溢出效应”(spillover)，激发了原有整个科层制政治生态的垂直整合的努力。这就意味着，处于低位层级的地方政府可以通过介入高层政治生态来解决其所面临的本土问题，或者抵消由于地方性权力被国家化而造成的负面损失；而作为对于中央政府容纳地方上行政治参与的回报，地方政府也越来越积极地承担起全国性项目执行者的角色⑤。
