1 引言 住房与城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》于2010年6月12日正式对外发布，旨在解决城市中等偏低收入家庭住房困难。我国保障性住房体系中，经济适用房、廉租房和公共租赁住房是三大主要“板块”，其中，经济适用房由于准入和监管制度的不完善而一直为人诟病，廉租房则因为保障范围狭窄而限制了其能效的发挥。公租房建设在国内起步较晚，从2007年开展保障性住房建设调研至今约四年时间，但从北京、天津、上海、重庆、厦门和深圳等试点城市反馈的良性信息，看到了公租房在缓解住房供需矛盾方面的重要作用和未来发展的巨大潜力。 国内的公共租赁住房与国外公共性质房屋较为相似，后者对前者有很好的指导和借鉴意义。公共住房的建设在国外不少国家和地区(如英国、法国、德国等欧洲国家以及美国、新加坡、日本和中国香港等)已经完成了政策理论的构建阶段，实体建设工作也在较大范围铺展，如英国专门针对工人阶级修建的市(郡)议会住房，以及政府投资、房地产协会建设的合作住房；瑞典政府同时将合作住房和公共住房纳入公共性质住房体系；美国联邦政府组织建设的公共住房；新加坡的组屋(政府组屋)；日本政府的公营、公团住房；香港的“公屋”(廉租屋和局屋)等。总结国外及我国香港地区公共住房制度建设的经验，以期为我国公租房制度体系构架提供参考。 2 部分国家和地区公共住房制度的比较 各国公共住房建设、供给及管理均以具体国情为背景，建立适合本国或本地区的公共住房制度，主要体现为“住房建设主体、租金标准、补贴方式、投融资途径和监管制度”五个方面。一方面，由于各国国情不同，会使得其公共住房制度在诸多方面存在差异；另一方面，各国的公共住房制度在上述五个方面具有共同性，它们基本反映了各国的公共住房制度的关键要素和共同特点。 2.1 公共住房建设主体：三种模式并行 国外公共住房制度的建设主体，大体可分为“非盈利组织主导型”、“金融支持型”和“政府主导型”三类。西欧各国的公共住房建设基本秉承了英国的“非盈利法人主导型”；美国、日本始终坚持政府搭台并积极融合其他资本的政策主张，即“金融支持型”；新加坡的公共住房制度有着浓厚的计划经济色彩，政府完全承担投资及修建任务。 政府在整个建设工程中所承担的统筹协作的职责，是三种住房实体建设的共同之处。“非盈利法人主导型”提倡政府将公共住房的建设任务下放给非盈利组织，非盈利组织根据与政府签订的合同(其中规定了房屋类型、面积、建筑形式和收益分配等)布控施工方案，非盈利组织负责兴建的公共住房一般占总量的80%左右。“金融支持型”要求政府将盈利组织纳入到公共房屋的新建或改建工程当中，通过授予一系列优惠条件，达到调动投建方的积极性和减少政府财政压力的目的。盈利组织要按与政府前期签订的合同中规定的内容施工，且工程的进展状况要接受政府的监督。“政府主导型”是最能体现政府职能的公租房建设形式。国家一手操控公共房屋建设，政府下设的建屋局是建房的惟一主体，在土地国有化的基础上，政府将建成的公共组屋以福利价(或成本价)提供给低收入家庭，其雄厚、良好的住房基金以及健全的法规确保了新加坡公共组屋建设的成效。 2.2 租金标准：以家庭收入为标杆 各国或地区的租金标准呈现显著差异，但整体没有突破家庭总收入的三分之一。租金的高低会直接影响政策执行效果以及民众生活质量，所以政府对公共住房租金水平的确定非常慎重，至今仍没有制定出特别完善的租金定额准则。纵观公共住房制度较完备的国家和地区，根据保障人群的收入确定房屋租金成为惯用模式，如美国的“房租限制型”、日本和新加坡的“收入评定型”等。德国政府另辟蹊径，尝试采用多指标综合评定房租标准。 “房租限制型”和“收入评定型”都将租房者的收入作为基本参照门槛，如美国的“房租限制型”要求各州政府根据当地实情制定限制房租的法律法规，并在相当长的时期内将房屋租金控制在低收入家庭总收入的25%以内，但伴随“限租”法规的淡出，致使这一比例提高到了目前的30%左右。日本和新加坡政府的“收入评定型”的租金标准严格按收入制定。日本公共住房的租金一般占各家庭总收入的18%～20%，平均水平为市场租金的55%。新加坡的公共租屋租金一般占家庭收入的4%～15%。德国的“综合评定型”没有对房屋租金价格做量化的规定，但会根据住房条件和当地物价及消费水平来综合动态考虑，该种做法使得租金在不同时期波幅较大，这也成为束缚综合评定标准进一步发展的瓶颈。 2.3 补贴方式：“人头”补贴与“砖头”补贴并存 政府推动公共性质住房制度中的补贴方式大体分为两种：一是补贴给公共住房建设者或供给补贴，称“砖头”补贴；二是补贴给公共住房需求者，称“人头”补贴。住房供给补贴是指政府直接投资建设公共住房，或者对承担房屋建造的团体予以税收或财政上的减免、优惠。住房需求补贴主要是针对房屋租赁者或消费者制定的减免税收或者直接返还现金的补偿方式。住房供给补贴可以在短时期内完成公共住房的建设，从而拉动当地经济。“人头”补贴是今后住房补贴的发展趋势和方向，各国均在不断提升该项补贴在住房补贴中的比重，以确保大众获得短期“实惠”，另外由于需求补贴体现出的“政绩”色彩，这也加强了当政者的关注力度(表1)。因此，尽管补贴对象和方式不尽相同，却均呈现出“落实到户”的趋势。
2.4 投融资途径：政府主导下的多元化 各国公共住房建设投融资模式趋于多元化，但政府仍是组织者。政府要成功构建公共住房保障体系，要有较为雄厚的经济实力和有效的融资手段。总结国际经验，多国的投融资模式已经由政府的“一家独大”式投资，逐渐转变为以政府为核心的多元化融资模式。同时，投融资途径和渠道也在不断拓展，概括起来主要有四种：一是政府财政拨款；二是地方政府发行债券；三是房地产信托基金(REITS)；四是政府担保专项基金。财政拨款包括中央和地方两级财政拨款，财政拨款是公共性质住房的常态固定资金来源，也是政府调控保障性住房建设规模的重要手段。债券的发行不但拓宽了政府筹集资金的渠道，而且提高了融资的效率。在英国、德国、法国、美国、日本和新加坡等大多数发达国家，都有着十分完善和成熟的地方债券市场。房地产信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。房地产信托基金自诞生之日起就表现出非凡活力和巨大潜力。政府担保专项基金指政府出资并配合他项融资，以政府信用作担保，按股份公司方式建立和运作的专项基金，政府享有公司的最终决策权。公共住房良性发展的多数国家，都已综合运用上述四种投融资手段，且收效显著(表2)。
