一、农地征收中的政府规制 (一)政府规制理论的阐释 《新帕尔格雷夫经济学大辞典》对规制有两种解释：一种是指国家以经济管理的名义进行干预；另一种是指政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视“社会利益”的私人决策。第一种解释是从广义的角度来定义的，即包括了政府干预经济的宏观和微观层面；第二种解释是从狭义的层面来界定的，仅指政府对微观主体的经济控制或干预。[1]传统的规制理论侧重的是政府对微观产业的管制，特别是对自然垄断产业的规制，是一种基于市场失灵对企业行为的规制。现在规制理论的研究视角不仅限于微观行为，其领域在不断扩展。施蒂格勒在1971年提出：“作为一种法规，规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的。”[2]施蒂格勒在微观规制理论上做出的重要贡献还包括他把政府规制的范围扩展到所有公共——私人关系中，不仅仅包括传统的自然垄断规制，还包括对要素市场的公共干预、举债和投资，以及对商品和服务的生产、销售或交易的公共干预。[3]我国学者余晖认为，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。[4]王俊豪认为，政府规制是具有法律地位的、相对独立的政府规制者(机构)，依照一定的法规对被规制者所采取的一系列行政管理与监督行为。[5]从上述国内外学者关于规制的定义中我们可以看出，规制应突出主体、客体、目标、手段等多重因素。 在西方的政府规制研究中，许多学者从不同的角度对政府规制问题进行了探讨，主要包括公共利益规制理论、利益集团规制理论和公共选择理论。公共利益规制理论简称公共利益理论，这种理论认为政府规制是对市场失灵的回应。公共利益理论隐含三个基本假设：一是市场自行运转脆弱，易发生无效率或不公平；二是政府规制是应社会或公众对效率和公平的要求所做出的无成本、有效和慈善的反应；三是政府是慈善的、无所不能的和无所不知的，能实现社会福利最大化。[6]在这三个假设下，整个规制过程被看作直接产生于市场失灵和在公共利益方面政府行为的必要性。因此，在公共利益规制理论的框架下，政府规制是针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则。公共利益理论属于正统的规制理论，最可以体现政府规制的公共利益原则的是政府的反垄断措施。利益集团规制理论强调利益集团通过寻求规制来增进他们(私人)的利益，从而强调利益集团在公共政策形成过程中发挥的重要作用。在西方的政治学中，利益集团又称压力集团，通常被定义为“那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。[7]利益集团理论是在对公共利益规制理论质疑和批判的基础上，在“寻求规制政策的政治原因”的研究主题下产生的，较早的利益集团规制理论可追溯到规制俘获理论，较为成熟的利益集团规制理论则可追溯到产生于20世纪70年代的规制经济理论。利益集团理论的核心思想是政治家被假设为自我利益最大化者，利益集团能够通过向政治家或规制者提供金融或其他支持来影响规制程序的结果。这一理论最终填补了公共利益规制理论和俘获规制理论留下的公众如何促使规制发生或产业如何控制或影响政府规制的空白。政府规制的公共选择理论是把政治、制度因素看做是经济过程的内生变量，把政治行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中。公共选择理论把政府(官员)看做是经济人，承认政治家和官员自身利益的存在，而且认为这种利益的存在会产生无效或低效甚至有害的公共政策。这种理论承认政府规制的正效应，但也分析了政府规制的负效应，认为政府规制会产生大量的规制成本，这些成本包括设立规制机构的经费、工作人员的经费和实施规制过程中产生的经费。另外，政府规制还会产生一些间接成本，最典型的就是会产生寻租行为和反腐败成本。 (二)我国农地征收中的政府规制 土地征用是指国家出于公共利益的需要，强制性征用土地并依法给予补偿的制度。[8]任何国家，为了发展社会公共事业，都有土地征收的相关法律制度。学者们认为，在我国，政府有很强的征地动机。周其仁认为，我国现行的农地征收法规中的有关规定给政府征收土地提供了推动作用。一方面，政府征地补偿标准是根据被征用土地的原用途(农业收益)来定价；另一方面，政府在出售土地使用权时按照市场原则来定价，根据土地未来用途的预期收益，由竞争各方中出价最高的一方获得土地。[9]这样的法律规定下，政府可以获得最大的法定价值，从而使政府的征地欲望不断膨胀而难以遏制。王克强、刘红梅在分析了中国的具体情况后，对中国地方政府征收土地的动机进行了分析。他们认为，由于征地具有强制性，再加上我国规定中的低价性特征，导致地方政府时常假借公益事业之名征收农村土地，之后改变土地用途，谋取非农单位利益或私利。同时，两位学者还对地区间政府在用地方面的相互博弈进行了分析，结论显示，在这种博弈下，各地都会争先恐后地将低价值的农业用地转换为高价值的非农用地，导致耕地不断减少。[10]俞文华在对发达地区和欠发达地区的政府在耕地保护中所得到的不同利益进行分析的基础上得出结论认为，由于发达地区和欠发达地区承担国家粮食安全的社会成本的激励机制不足，导致两类地区都缺乏保护耕地的积极性。[11]魏莉、都杰认为农民在征地过程中的主体地位被政府强占，而政府之所以如此，主要是政府为了能够在获取征地收益过程中获得主动；特别是在现行的征地制度下，农民的“权”和“利”被双重忽视，使农民在征地交易中的主体地位丧失，对不合理的土地配置行为没有阻隔作用。[12]上述学者的分析表明，在我国目前的征地制度下，如何规制政府的征地欲望、如何维护农民的合理利益就成为政府规制农村土地征用的关键。 从目前农村土地征用的层面上分析，我国政府采取的规制措施包括：经济性规制、社会性规制和对“规制者”的规制政策。[13]23 政府对农村土地征用的经济性规制主要包括：土地征用数量规制和土地征用价格规制。土地征用数量规制措施包括如下政策：一是土地利用总体规划。即在一定区域之内，根据当地的自然、经济和社会条件，结合社会对土地的需求，对该区域内的全部土地利用做长期的、战略性的规划和布局，从而优化土地利用结构；同时要通过建设用地的总量控制来规制征地数量。二是土地利用年度计划。即国家对计划年度内新增建设用地的数量、土地开发补充量和耕地保有量做具体安排，其主要内容包括：新增建设用地计划指标、土地开发整理计划指标以及耕地保有量计划指标。1999年国土资源部制定，经2004年和2006年两次修改的《土地利用年度计划管理办法》成为当前控制征地数量的重要规制措施。三是行政审批。我国征地的审批权在国务院和省、自治区和直辖市人民政府，法律禁止省、自治区和直辖市人民政府下放土地审批权限，并且严禁规避法定审批权限。我国实行土地征用行政审批的目的是对征地数量进行规制。土地价格规制政策主要涉及征地补偿标准问题。根据《土地管理法》等相关法律规定，我国的农地征收补偿费用主要包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。相关法规对补偿标准都做了明确规定。但总体而言我国的土地补偿标准是根据农业收益来确定的，补偿标准相对比较低，远低于土地的市场价值。
