北京吸引民间资本进入保障性住房建设的制度创新思考

      2010年5月7日，国务院颁发了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励、支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策。2010年11月16日，北京市政府召开常务会议，研究贯彻落实国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，提出鼓励和引导民间资本进入北京市社会事业、市政基础设施和建筑工程领域等一系列设想，为民间资本进入北京市保障性住房建设开了绿灯。由于相关的体制机制还没有理顺，具有吸引力的优惠政策和制度创新还在细化中，民间资本大多还处于观望期，所以，吸引民间资本进入保障性住房建设的制度创新成为当务之急。

      一、民间资本进入保障性住房建设的忧虑分析

      目前，民间资本为什么对进入保障性住房建设驻足观望，那是因为民间资本对进入保障性住房建设的结果没有把握，更具体地说，是存在着四大忧虑：利润稀薄的忧虑、机会成本太高的忧虑、退出机制缺位的忧虑、政策不确定性的忧虑。

      (一)利润稀薄的忧虑

      1、利润最大化是民间资本追求的终极目标。与国有资本的公益性相比，民间资本更加具有趋利性，从亚当·斯密的《国富论》到马克思的《资本论》都对资本的趋利性做了最为经典的阐述。追求效率是民间资本趋利性的内在要求，利润最大化是民间资本追求的终极目标。“无利不起早”是民间资本的本质特征，是无可厚非的。

      2、保障性住房建设的直接利润空间受到挤压。保障性住房是社会为中低收入家庭提供的住房保障和社会福利，其价格肯定要比市场价格低许多，这在客观上限制了保障性住房建设的利润空间。2007年11月19日，由建设部、国家发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门共同发布的《经济适用房住房管理办法》中规定，房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3％核定。2007年前后，各地纷纷出台经济适用房价格管理办法，几乎所有地方性办法也都界定了经济适用房的利润率必须控制在3％以内。

      3、保障性住房建设的隐形利润并不明显。保障性住房项目一般都需要一定的商业配套，这些商业配套项目是不受3％利润限制的，因而产生了保障性住房建设的隐形利润空间，但这个空间是有限的。即使开发商在土地、信贷等方面获得一定的优惠政策，自有资金比例又能做到10％—30％，利润空间也只能做到3％—8％之间，这与普通房地产开发动辄两位数以上的利润率相比，难免会有利润稀薄之感。

      (二)机会成本太高的忧虑

      1、北京有很多利润率较高的行业。2007年，北京市政府有关部门经过详细调研，公布了北京行业平均利润率排名(表1)。

      

      尽管北京七大行业主营业务平均利润率是根据2006年的数据统计出来的，但到2011年，这些数据的变化依然不大，北京主要行业的利润率水平基本上呈现明显的两极化特征，其中高技术产业、现代服务业的行业利润率相对较高，公用事业的行业利润率普遍较低。

      2、保障性住房建设机会成本太高。机会成本(opportunity cost)是指进行一项投资时放弃另一项投资所承担的成本。选择投资和放弃投资之间的收益差是可能获取收益的成本。机会成本高，说明投资没有优势；机会成本低，说明有比较优势。北京信息传输计算机服务和软件业、文化体育和娱乐业的利润率比北京保障性住房建设的利润率平均要高出近20个百分点。这也说明保障性住房建设的机会成本太高，不具备比较优势，对民间资本的吸引力不大。

      (三)退出机制缺位的忧虑

      1、市场退出机制的缺失。退出机制的建立是保障民间资本进入保障性住房建设的前提，退出机制大致可以分为市场退出和政府接盘两种模式，目前，这两种退出机制都没有建立起来。私营开发商大多希望建立保障性住房的退出机制，比如10年或20年之后允许销售等，只有解决这些问题，民营开发商才有可能真正介入保障性住房建设。

      2、政府接盘机制的缺位。对民营房地产开发商建设的公共租赁住房，可以建立政府接盘机制以保障民营资本的退出。一些民营房地产开发商由于种种原因，有的只管开发而不愿经营，有的只能开发而不善经营。对于不愿经营和不善经营的开发商来说，如果市场退出机制无法解决已经开发的公共租赁住房项目，政府就有责任接盘，以保证公共租赁住房项目的正常运转。目前，无论是市场退出机制还是政府接盘机制都没有完全建立起来，这也成为民营房地产开发商不敢贸然进入保障性住房建设领域的重要忧虑之一。

      (四)政策不确定性的忧虑

      保障性住房不仅涉及政策面广，而且大多具有时变性和不确定性，这也成为民间资本不敢轻易进入保障性住房建设的重要忧虑之一。比如说，民间资本在投向上具有趋利性，在做投资决策时往往需要有确定的投资回报率，而公共租赁住房投资却无法确定投资回报率。以廉租房为例，开发商在建设初期是不能确定未来收益的，因为租赁价格是在建成后由政府根据时局决定的，这种对利润回报的不确定性会影响民间资本的进入。再如，民间资本投资保障房建设，需要更多确定性政策的实施细则，比如税费减免、资金扶持等方面的具体内容，而这些内容往往又会随时局的变化而变化，是很难一成不变的。这更加增大了政策的不确定性，同时也是民间资本在选择投资时最为慎重和忧虑的。