过分强调财力与事权相匹配可能对分税制改革造成误导

      财政体制是经济体制的基础，是政府间关系的核心所在。财政制度的正确与否，将关系到经济兴衰、社会发展和政治稳定。分税制财政体制改革以来，国家虽然在总体框架上建立了中央和地方的财政税收体制，但省以下各级政府间、特别是县乡两级分税制改革的目标还远没有到位。县乡两级财力不足和体制缺陷已成我国财政制度设计上的“短板”及众多学者们不争的事实。当分税制改革急需向纵深推进之际，迫切需要在总结改革经验、吸收改革成果和深化分税制体制的基础上，找准影响分税制实施的症结，并以制度创新为突破口，从根本上完善分税制体制。

      一、分税制改革是中国财政改革的里程碑

      1.分税制体制是理顺政府间关系的根本出路。与此前的财政制度①相比，分税制财政体制在规范政府与企业、中央与地方及各级政府间财政关系的同时，建立了稳定的财政收入增长机制，并作为市场经济体制下财政体制的基本制度，被世界大多数国家所采用。我国的分税制改革以财政分权和明确事权为基础，突破了“放权、让利”的传统思路，使政府间的关系从过去的“统收统支”和无休止的讨价还价中解脱出来，使各级政府之间形成一种统一和稳定的责、权、利关系，使我国的财政体制向社会主义市场经济体制迈出了关键一步。

      2.改革过程中的阻力与问题的症结。分级管理的行政体制不仅有利于提高政府的行政效率和社会公众对政府部门的监督，而且有利于调动地方政府的积极性与创造性。但如果政府层次过多、行政链条过长、政府在履行职能中支付的成本过高，财政收支的效益必然降低，行政体制的作用和效能将难以充分发挥。应该承认，由于政府层级过多，我国目前的分税制体制仅在中央与地方政府间施行，而且制度设计很不完善，省以下体制五花八门。因此，有人曾就分税制体制能否在我国实施产生过怀疑，甚至出现理论误导和旧体制复归的迹象。那么，如何解决这一症结？我们不妨从行政效率和收支成本两个方面加以分析。

      现代组织管理学理论告诉我们，中间环节越多，信息传递链条越长，传递的速度就越慢，失真率就越高；反之，中间环节越少，信息传递速度就越快，失真率就越低。一般而言，政府的财政行为主要体现在资金筹集和支出两个方面。政府在筹资过程中必然会消耗一定的资源，付出一定的成本，主要包括管理成本和奉行成本。根据边际效益递减规律，随着税收的提高和税率的上升，则公共支出的边际收益呈递减趋势(P(X))，要想实现政府收支活动效益最大化，财政支出的规模应取决于税收边际成本(TC)与公共支出边际收益曲线的交点(B)，即公共支出的边际收益等于公共收入的边际成本，从而找到最优税率()、最优管理成本(OA)和最优奉行成本(OC)。如果政府行政层级增加，行政成本则由AC增加至A'C、则TC增至T'C，税收成本则由升至，公共财政管理成本由OA升至OA'，公共支出的收益则由

      降至。因此，在事权既定的情况下，政府行政层级的增加必然造成财政供给人数增加和政府行政成本的增加，而且会使行政体制的作用和效能受到抑制(见图1，图中OE为公共支出收益，OT为税收成本)。

      

      图1 政府公共支出和税收成本曲线

      在信息技术高度发达的知识经济时代，政府组织结构扁平化已成为世界性的主导模式。现行省以下政府层级过多，不仅增加了行政成本，不利于地区间经济交流、信息传递和统一市场的形成，反而在一定程度上加大资源损耗、加快信息衰减、增加职能界定和事权划分的难度，同时也不利于税种划分和分税制体制的设定。因此，“十二五”财政改革的重点，应该抓住减少层次这一症结，首先在预算层次上取得突破。

      3.改革实践中的大胆突破和艰辛探索。从政府层次看，国外主要发达国家一般分联邦(中央)政府、州(省级)政府、地方政府三级体制。20世纪80年代，随着分级体制的实施，我国开始建立乡镇财政，形成了中央、省、市、县、乡镇五级政府、五级财政。应该承认，在我国广大农村由计划经济向市场经济的过渡时期，乡镇财政在为基层政权筹集资金和促进农村经济发展方面曾发挥过重要作用。但随着经济改革和财税改革的不断深化，乡镇体制的固有缺陷日益暴露，并成为我国问题最多的一级财政，应该具备的条件和职能已不复存在。

      为了解决乡镇财政的难题，基层政府在实践中进行了艰辛的探索。安徽是最早推行“乡财县管”改革的省份。“乡财县管”实际上是集中了乡镇的财权，增强县级财政的保障能力，从而控制乡镇的债务增长和工资欠发，提高乡镇财力的均等化程度。截至目前，全国约有29个省市相继实施了“乡财县管”改革。

      分税制财政体制和公共财政改革以来，县级财政作为农村公共财政的核心级次承担着农村公共服务的重要职能。20世纪80年代，随着地、市合并，我国开始实行市管县体制。但从长远看，市管县则属于低层次的行政扩张(市)行为，特别是对广大中西部地区来说，城市不仅没有拉动县域，反而增加了管理层次，加剧了县域的资源流失，不利于县域经济发展、职能完善、市场发育和统一市场的形成。因此，地方政府纷纷以明确县级职能定位和强化县级财政功能为基础，探索出“乡财县管”和“省直管县”的改革途径。