我国省管县体制改革的实践探索始于20世纪90年代，在全国大范围的兴起却在本世纪初。学界已有的研究成果主要反映在两个方面：一是对省直管县财政体制改革和扩大县级政府经济社会管理权限的理论探讨和调查分析。学者们总体肯定了省管县体制改革对县域经济发展的积极作用，并针对实践中出现的问题提出了改进和完善举措。二是对省管县体制改革的方向和路径提出了制度构想。从财政省管县走向行政省直管县是多数学者的共同观点。部分学者还对现阶段推行省管县体制改革的基础条件、动力及阻碍因素进行了分析，并提出了前瞻性建议。尽管国内学者在省管县体制改革领域取得了一定的研究成就，但现有研究对政府如何进行制度创新缺少足够的经济理论阐释，在制度设计方面缺乏更进一步的科学严谨论证与分析。本文基于新制度经济学的制度变迁理论分析视角来探寻省管县体制改革的动因和政府行为差异，为省管县体制改革提供具有理论支撑的推进策略。 一、省管县体制改革的成本收益分析 (一)省管县体制改革的预期成本 新的制度安排并不能免费获得，需要付出创新成本。预期成本主要包括：一是组织成本。省管县增加了省级的管理幅度和覆盖程度，也增大了县级的工作量和管理难度，可能引起机构和人员的膨胀。鉴于我国各级政府机构庞杂，行政冗员较多，只要省管县数量在一定的管理幅度以内，则不需要大量增设机构和人员；同时由于地级市不再承担管县的职能，还可以减少相应的机构和人员编制。总的来看，省管县后人员可以内部调剂，行政人员总数增加有限。二是联系成本。由于省、县的空间距离远远大于市、县，交通、通信等联系成本可能上升。但一方面，以前县既要联系市，也要联系省，若改革后只联系省，则联系成本不会有大的变动。具体而言靠近省会城市的县域行政联系成本要低于远离省会城市的县域，面积较小的省份行政联系成本低于面积较大的省份。另一方面随着远程数据传递处理技术、先进办公自动化设备和管理信息系统以及全球电子政府的快速兴起，政府正从传统的“公文政府”、“纸张政府”向着“网络政府”转变，空间距离的沟通障碍会越来越趋于弱化。三是利益摩擦成本。省管县是省、市、县三级政府利益格局的重新划分，市级政府的人事管理权、财政支配权和行政审批权会出现不同程度的限制和缩小，市级政府的阻力不小；同时对某些市县而言，本身已经实现较高程度的行政区域经济一体化，一旦在区域上拆散或者打乱，彼此之间的恶性竞争可能破坏经济一体化进程。但利益摩擦成本在市管县体制中原已存在，来自市级政府的阻力可以通过利益补偿机制来减弱，区域竞争关系可以通过区域合作机制来协调。 (二)省管县体制改革的预期收益 在制度变迁理论的分析框架中，制度创新是制度创新主体为获取潜在制度创新收益而进行的新的制度安排，所有的创新主体(个人、团体和政府)至少是一个熊彼特意义上的企业家。如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。[1]按照这种理解，当政府发现省管县能比市管县产生更高的收益时，则会扮演“初级行动团体”的角色，着力推动制度创新。实行省管县的预期收益主要包括：一是县域经济发展收益。由于县级政府获得了更多的经济自主权和调控能力，能够针对县域经济的发展需要及时出台相应的政策措施，进一步优化县域投资环境，县域经济能够获得更大的发展。二是行政管理效率收益。由于减少了行政层级，实现了政府组织结构的扁平化，弱化了信息传递中的失真问题，保证政令畅达，行政管理效率得以提高。 综上可见，省管县的预期收益较高且能确定，而预期成本相对较低并有一定的调节空间，只要省管县的数目适度，则存在着较大的制度创新净收益。相对而言，省域面积越小、县域经济比重越高的省份潜在的制度创新净收益越高，地方政府推动省管县体制改革的动力越强劲。这就不难理解为什么省管县体制改革率先从浙江开始发动，又以浙江最为成功。当然，制度创新收益和成本不仅体现在经济层面，也可能体现在社会和政治层面。即使省管县在经济层面出现了净收益，但如果有较高的政治成本和社会摩擦成本，则改革将难以发生。我国西部一些省份由于涉及敏感的民族问题和边界安全问题，省管县体制改革进展较慢。 二、省管县体制改革的行动主体与行为差异 在目前的省管县体制改革中，政府是最主要的制度创新主体。然而，政府是分层级的，中央、省、市、县政府制度创新驱动力的大小不仅取决于制度创新收益，更由于多个利益主体的存在，以及各级政府在制度创新中收益分割和成本分担方面存在着巨大差异，从而有着不同的态度和行为。 (一)中央政府：静观其变、支持参与 随着省管县体制改革带来的地方经济更快增长，按照中央和地方商定的财税分成种类和比例，中央政府能够更多地参与分享制度创新收益。一般而言，参与改革的省份越多，带来的新增经济总量就越大，中央政府就能分享到更多的制度创新收益。承担较低的制度创新成本却能分享到大量制度创新收益，因此，中央政府对各地省管县体制改革的态度从初期的静观其变转变为明确支持，到后来甚至规定财政省管县的任务时间表，显示中央政府在省管县体制改革的不同时期依次扮演了制度创新的静观者、支持者和领导者的角色。
