一、问题提出与研究缘起 在组织研究领域，“分化是指组织系统分割为数个次级系统的一种状况，每一次级系统为了配合其特有环境所赋予的条件，大多会树立并保有特有的属性”[1]。分化的意义是在达成组织目标的过程中，对组织业务及结构进行必要的划分。质言之，作为事物发展的趋势之一，分化本身没有任何问题，任何组织要想获得发展，都必然会有一定的分化。本文关注的乃是政府组织的分化问题。 一方面，政府需要合理的分化。改革开放后，中国的经济决策系统呈现分散化、社会结构显现阶层化、利益结构凸显多元化，这些趋向必然带来社会需求的变化。政府作为经济社会的引导者，必须要回应新的外部需求，履行新的组织功能，完成新的组织使命。由于“特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构[2]”，在原有结构不能实现新功能的情况下，政府必须分化出特定结构来实现特定功能，即“政府分化”。本文所言的政府分化，包括以下几个方面：第一，政府横向职能的分化。现代市场经济要求政府不能直接干预微观经济，而是为市场主体服务并创造良好的经济环境。于是为保证市场经济的顺利运转，减少市场失灵尤其是经济外部性的影响，政府逐步分化出宏观调控职能、经济监管职能以及更细致的公共服务职能；第二，政府纵向权力的分化。随着改革深入和经济社会发展，纵向各级政府面临的具体任务发生了根本性变化，为提高地方政府发展经济的积极性，中央向地方放权让利，权力由中央向地方不断分化；其次，为了整合资源，促成统一市场，实现以城带乡，推动区域经济和城乡协调发展，在行政区划上逐步实施市管县体制，纵向层级设置由四级向五级分化；第三，政府与外部主体的功能分化。面对日益复杂的经济社会事务，全能政府必须向有限政府转变，实现公共事务管理主体的社会化以及政府功能的专门化，即政府专心于应该做好的事，并向市场主体和社会主体分化一些管理权力和服务功能。 另一方面，政府分化存在着异化的倾向。由于事物的演进总是倾向于自然的分化，任何不加控制的分化终将在这个过程中发生异化，即过度分化。政府过度分化呈现出三种无序状态：一是政府分化失度，主要强调政府分化在量上的过度。由于分化具有不断繁衍的裂变性，政府的机构与层级分化过多，某些功能分化过强。通俗地讲，就是政府机构叠床架屋，管理事务过多；二是政府分化割离，主要强调政府分化引致的“鸽笼现象”。即由于分化出的单元之间有着边界的分割性，导致政府内部联系与外部联系均出现相互割据、相互隔离的现象。在横向上表现为条条与块块分割，在纵向上表现为层级政府分割，对外则表现为政府与社会的距离拉远；三是政府分化不清，主要强调政府分化的量变超过了一定的度，而呈现出的混沌状态。由于分化出过多的单元，而又不能很好地分配每个单元的职责，于是产生一定的重叠性，导致政府横向职能交叉、政出多门，纵向事权不清、干预过多，对外职责不明、服务缺失等等。基于以上两个方面的描述，政府分化本质上是指政府在结构上由一致向不一致的变化，而其异化则是指分化过度的不良状态。 对于政府分化及其异化的问题，学术界已有敏锐觉察，但概因其所涉面过宽，难以一言蔽之，导致大多数学者选取政府分化外延的某一方面来研究，并提出一些抑制政府过度分化的策略。在政府分化的横向维度以政府职能研究为主，形成“小政府、大社会”的有限政府理论[3]；纵向维度以政府层级研究为主，形成“省管县，强县扩权”的改革思路[4]；外向维度以社会治理研究为主，探讨“多中心、自主治理的合作机制”的合理性[5]。同时，着重研究政府过度分化直接引发的政府功能困境，以及对整体社会资源的侵蚀。指出政府过度分化，一是导致政府规模膨胀，公务员数量、行政支出和机构数量的激增[6]；二是导致政府自我管理的功能困境，效率低下、缺乏协调、恶性竞争[7]等；三是导致政府治理外部环境的功能困境，无论是在经济发展，还是社会治理上，都表现出分化的掠夺效应[8]。可以说，学术界丰富的研究成果，从不同侧面反映了政府分化的多元思考角度，为本文从总体上把握政府分化的宏观面貌提供了扎实的文本基础，并为本文的思考提供了支援性的理论背景。 为进一步深化对政府分化及其过度分化等问题的研究，本文以过程为导向，关注政府分化本身，以分析政府分化的内在规律性与矛盾性。首先，本文借助于制度经济学中的“路径依赖理论”，探讨了改革开放后我国政府分化的路径开启的问题，并探讨了政府分化是如何发生异化，又是怎样步入过度分化的路径闭锁的；其次，根据结构与功能的研究方法，分析了政府过度分化的结构性根源；最后，提出必须在一定的政府结构支撑下，新的替代路径才能真正救治过度分化的路径闭锁。 二、政府分化及其异化：路径的开启与闭锁 诺斯认为，当行为主体通过成本投资、学习效应、协作效应和适应性预期等方式获得收益递增效应时，因为交易成本与信息不完全，很难从初始条件中跳出并重新寻找新的路径。这就导致路径锁定，从而形成所谓的路径依赖。依据路径依赖理论可以解释：政府分化的初始选择是如何做出，进一步的政府分化是如何被强化直至异化，最终形成什么样的固化模式。 1.政府分化的开启：合法性与经济增长 (1)合法性：政府存在的基础 探讨政府分化的开启，必须回溯政府为何而存在，即政府合法性问题。政府合法性之根本在于其“实质合法性”[9]，应该包括三个要点：一是人民对政府自愿的认同和支持，这是合法性的基础；二是政府所作之事本身符合发展规律；三是政府能够满足人民的正当需求，其中最后两点结合才能达成第一点。为了取得第一点的结果，政府必须在后两点上下功夫，对应于第二点指涉政府应该具备正当性，对应于第三点指涉政府应该具备效能性。
