一、英、美、法三国的土地发展权制度 土地发展权又称土地开发权，是指通过改变现有土地的使用用途和利用强度来对土地进行开发的权利。土地发展权制度则是对改变土地使用用途和利用强度进行法律规制，以规范由于改变土地使用用途和利用强度后所产生的经济利益分配和权利归属。该制度最早产生于20世纪40、50年代的英国，随后在美国、法国等国相继建立。 (一)英国的土地发展权制度 英国的土地名义上归英王所有，但实际上归私人所有，其土地权利称为土地保有权，保有权人永久享有自由保有权。英国对土地的管理没有专门的部门和法规，工业革命以来，英国的土地开发利用一直由《公共卫生法》、《住宅法》和《城乡规划法》等法规来规范和调整。但随着城市化的发展，一方面出现了因城市规划变动导致土地区位的差异变化给土地权利人带来土地收益上的“暴利”或“暴损”等不公平现象，另一方面出现了土地权利人对私有土地产权的滥用和对土地的过度自主开发造成的诸如房屋建筑密集拥挤、环境污染严重、房价剧涨等诸多有悖于公共利益的严重问题。为解决这些问题，1942年，阿斯瓦特爵士在《阿斯瓦特报告》中提出了由政府向现有的土地业主支付补偿金后统一征收土地开发权，将土地开发权收归国有的方案。1947年，英国工党政府在新颁布的《城乡规划法》中采纳了阿斯瓦特土地发展权国有化的思想，标志着土地发展权制度正式诞生。 《城乡规划法》规定，任何土地开发必须符合计划许可，即使土地权利人所要改变的土地用途与发展计划一致，也必须得到规划机关的开发许可(农地之间变换用途者除外)；获得开发许可者必须在开发前先向政府交纳100％的开发税，即开发收益全部归国家；土地开发者在获得规划机关的开发许可后，必须在一定时间内对土地进行开发，以确保土地规划的实施，如果土地开发者拒绝开发或自身原因导致土地预期开发价值丧失或贬值，国家不予补偿，但如果是地方规划机关在土地开发许可授予私人后因土地使用计划有变或认为需要撤销或修正土地开发许可从而给土地开发者造成损失的则应给予相应补偿。从此，英国任何私有土地权利人都只能按土地的原有用途使用土地，变更土地用途的权利即土地发展权则归国家独占。对私人来讲，土地发展权国有化并不妨碍土地权利人向国家申请开发权，只是需要获批并交纳相应的开发税。对于国家而言，国家根据城乡规划和土地用途管制，既可将土地发展权出售给私人，也可直接掌握在自己手中，目的是从法律上限制土地私有权的滥用，对土地开发行为进行控制。自此以后，英国的土地用途管制主要不是通过规划限制而是通过是否授予土地发展权来进行管制的。 但是，1947年颁布的《城乡规划法》也存在着严重不合理的地方，那就是片面强调公众利益而完全剥夺了土地权利人的开发收益，从而造成该法在1948年7月1日实施后致使英国的房地产市场交易近乎停滞，直至1951年保守党上台废止开发税后房地产市场才逐渐复苏(田莉，2004)。尽管后来英国政府因工党和保守党轮流执政经常否定对方的相关政策从而在很大程度上影响了土地开发价值的分配，并以处理土地增殖收益上的政策多变而闻名，但土地发展权归国家所有却成了英国土地增值收益分配的基础。无论是工党政府还是保守党政府，一方面或以发展征费、或以增殖征费、或以发展利得税、或以发展土地税、或以规划得益(planning gain)等法律名目来主张国家的土地开发权，另一方面，土地增值部分不由政府全部独占，而是按一定比例在政府和土地权利人之间进行分割，以防挫伤土地权利人开发利用土地的积极性(张俊、于海燕，2008)。虽然英国土地发展权制度的设立通过土地发展权国有消除了因土地规划变动导致土地区位差异造成土地权利人利益的“暴利暴损”等不公平现象，但如何在政府与私人之间合理分配土地增值收益问题以实现有效的土地用途管制，从而有效处理土地管制中的公平与效率问题一直都是英国政府关注的问题。 (二)美国的土地发展权制度 美国的土地发展权制度是在土地分区(用途管制)制度没有有效地控制住农地大量流失和城市对农地大量蚕食的情况下于20世纪60年代仿照英国设置的。与英国不同的是，美国的土地发展权不是归国家而是归土地所有者拥有。 美国的土地发展权制度主要由土地发展权转让制度和土地发展权征购制度组成。其中，土地发展权转让制度将土地分区为受限制开发区(又称作发展权转让区)和可开发区(又称作发展权受让区)，土地发展权转让区是根据规划需要保护的区域或者是禁止工商业开发的区域，通常是农业用地区、自然环境脆弱区、需要保存开阔空间地带区、野生动植物栖息区、历史性建筑保护区以及环境保护区等；土地发展权受让区是根据规划可以进行土地开发建设的区域，通常是城市中心地带。土地发展权转让制度的实施由政府主导建立土地发展权交易市场，以方便受限制开发区和可开发区之间的土地权利人开展土地发展权的交易。交易的基本流程是受限制开发区卖出土地发展权，可开发区买入土地发展权。买入土地发展权的土地开发商可以享有在可开发区原有土地上进行额外开发的权利，从而获取更多的土地增值收益；卖出土地发展权的受限制开发区的土地所有者此时有两种选择：一是保留土地发展权，即不转让土地发展权，并继续按照原来的土地规划用途来利用土地；二是卖出土地发展权，获得一定的经济补偿，当然，在土地发展权卖出后，土地的原有用途就被明确固定下来，土地权利人只能按原用途来利用土地，而不能改变原用途以寻求更大的发展机会，如不能开设工厂、修建商品住宅等(刘国臻，2007)。通过土地发展权的转让，美国在土地受限制开发区和可开发区之间架起了调节这两类地区因土地用途管制而产生的利益不平衡的市场协调机制。
