从“职能革命”到公共机构改革

      [中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306(2011)07-0052-10

      2011年3月22日，我国事业单位改革的重头文件《分类推进事业单位改革实施指导意见》出现在了公众面前。该文件提出，我国将从2011年开始用5年时间，在清理规范基础上完成事业单位分类，到2020年，在全国范围内建立事业单位管理体制和运行机制，形成中国特色公益服务体系。然而，究竟如何有计划、有步骤、科学合理地推进改革，则远比描画一个蓝图更为艰难。

      一、英国公共机构改革的基本做法

      英国内阁办公室网站在2010年10月14日专门刊出《公共机构改革预示着政府的责任新时代来临》一文，详细阐述了公共机构的改革战略。[1]与所有西方法治国家政府改革法律先行的做法一样，英国公共机构改革以出台公共机构法开始，确定改革对象，界定“公共机构”、非政府部司局、公共公司与其它承担类似法律职能的组织。[2](28)按照《结构改革计划》，为了通过公共实体改革而复兴公众对民主、责任的信心，让公众确信政府以企业般更高效的方式运行，政府计划改革901个公共机构中的481个。其中将停办192个，其职能被调整到地方政府，甚至转移到政府之外，或者彻底取消其职能；另外，还将118个公共机构合并为57个。①我们依照《结构改革计划》和《公共机构改革——变动的建议》的设计，将各种改革的做法进行了总结(见表1)。②

      

      在表1的基础上，我们用表2对卡梅隆政府的公共机构改革进行了梳理，以便于发现改革的深层规律。表2中，“频次”指此次改革的建议书中所列举的按照此类逻辑进行改革的公共机构总频次；“选择度”是英国机构改革中选择此逻辑的强度，计算公式为“选择度=数目/涉及改革的机构总数×100％”，因为，我们以建议书中的366个机构为考察对象，此处的总数均为366，而非改革计划中所说的481；“代表性机构”是此改革逻辑下的典型机构，如果机构数量多于2个，我们就列举2个，少于或等于2个的，我们将其全部列出。

      

      

      表2直观地显示了英国改革的主要做法，我们进行如下分析：

      第一，保留机构的总体逻辑是要保证其更好地履行专业职能。具体来说，保留的首要目标是保证其独立于政府履行职能，其它目标还要保证公正地履行公共职能、保证专业技术职能发挥、凸显其责任模式和行政透明。“保留(A)”逻辑下的每一项改革几乎都提出了对专业职能履行的要求，而、在所有机构改革做法中的运用强度达到了17.76％、16.94％、1.64％和1.09％，其它运用强度较小的“保留”逻辑也基本上强调了保留机构运行专业职能的重要性，所有改革必须以机构有效履行专业职能为根本出发点。

      第二，不再作为非部门公共机构(NDPBs)的总体逻辑是实现职能清理，将中介性质、私营性质的机构移出公共机构。具体而言，首要逻辑是将属于第三方性质的机构整合为专业委员会并移出公共机构；其次是撤销失去公共意义的机构，并消除其职能；最后是撤销机构并消除部分职能、转移职能到其它保留机构或者地方政府等。在我们的统计中，是改革的首要选择，其改革应用强度达到6.83％，说明将具有第三方部门性质的机构重组并剥离政府是职能清理的首选措施。在此之外的、是NDPB改革的重要选择，其应用强度分别达到了6.01％、4.10％、2.19％和1.37％。总的来说，无论是这些关键选择项还是选择强度较低的改革做法都强调了职能的清理，将不该由政府公共机构履行的职能一概交由第三方组织和私营组织去运行，而将真正适合公共机构的职能转移到应该保留的机构。