农民工市民化过程中所面临的土地问题，其关键并不在土地问题本身，而是在于农民工是否实现了城镇身份、待遇的真正转变，只有在这个意义上才可能探讨农民工市民化过程中带来的土地问题，即如何在二元土地制度背景下，实现伴随人口城镇化应该带来的土地资源的优化配置，达到既能够保障农民工基本权益，为进入城镇创造条件，又能够为城镇化提供充足的土地资源保障。 一、农民工市民化过程中土地问题提出的背景 (一)城镇化过程中土地资源利用效率并没有显著提高。 农民工在推进我国城镇化过程中发挥了巨大作用，但由于长期以来我国实施的是城乡分割的二元制度，农民工虽然在城镇居住，但受户籍制度制约，农民的身份不能得到彻底改变，无法享有与当地城镇居民应有的工资、教育、医疗、就业、住房及各类社会保障待遇，造成的结果是随着城镇化进程的推进，应该带来的土地资源利用效率提高的结果并没有实现，土地利用粗放、土地资源制约与日俱增、农业规模经济实现步伐缓慢等问题没有得到明显改善。由于城乡二元结构的存在，农民工群体中除了一些已经具备在城镇长期定居的群体外，很多农民工仍具有较强的流动性、工作不稳定性和地区差异性，因此，其所拥有的承包地和宅基地在相当长的一段时期内还很难迅速地退出。对于基本可以定居在城镇的农民工(可以实现市民化的)在农村的土地虽然已经不是其必要的生产和生活资料，但由于无法实现身份和待遇的统一，反映在土地方面，就存在着多头占地的状况，在农村占承包地和宅基地，在城镇住在工棚或者城乡结合部租住房屋，或者在县城买房，这种状况显然不利于土地资源的优化配置。同时，也存在一种相反的情况，一些已经在城镇定居的农民工，由于看到了土地增值的潜力，所以宁肯土地抛荒，也不愿意交出土地(由于国家取消了农业税，对于外出务工农民而言，承包地是一笔没有负担的“财富”)，保留了农村承包地就等于保留了政府支农惠农的各种补助，以及由于城镇化可能带来的预期收益。在过去几十年我国城镇化快速推进的过程中，土地城镇化的速度远高于人口城镇化的速度，这一方面说明与工业化、城镇化发展相适应的土地资源利用还有较大的发展潜力，另一方面更要关注农民工市民化过程中带来的土地问题，以使土地资源利用效率得到更大程度上的提高。 (二)二元土地制度制约了农民工土地权益的实现。 在土地私有化的国家，农民进城时可以将自己所有的土地卖掉，作为进入城市的资本，就成为了城镇的居民，不存在特别的土地权益问题。由于我国实行的是二元土地制度，农村的土地实行的是“集体所有制”，农民工土地权益的实现受现行制度制约，还面临诸多问题。一是农民工个体并没有对承包土地的处置权。按法律规定，农民个体只有承包地的经营权，其所有权归集体所有，农民个体按照“依法自愿有偿原则”流转土地时，农民并没有法律意义上的“所有权”所包含的“财产处置权”；与城市土地归国家所有不同，农村土地的集体所有并不是一个法律概念，而是分属多种不同的村级集体组织，如村民小组、村委会等。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，这种权利只是对资源使用权的一种处理权，并没有等同于法律意义上的财产所有权的“处置权”，对农村土地所有权的“处置权”，只有农村集体组织才拥有。农民工个体在流转承包地的过程中，如何处理使用权与所有权的关系，能否切实地流转自己的土地，并能够自主地选择与“谁”交换，得到应有的收益？在法律层面还有诸多尚未解决的问题。二是宅基地流转受到限制。《宪法》和《土地管理法》规定“土地的使用权可以依法转让”，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)也明确“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，但实际上，国家对包括农村宅基地在内的农村集体建设地用地流转没有放开。三是城乡二元市场问题。在统筹城乡发展中，虽然《决定》明确规定：“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，但有形和公开规范的土地市场还远没有建立起来。我国土地二元制度的现状对进城务工农民获得土地权益带来了许多制度上的障碍，短期内对农民工市民化还会产生较大的影响。 (三)吸纳农民工较多的地区城镇建设用地供给压力较大。 沿海发达由于地势平坦、耕作条件好，过去一直是我国粮食等主要经济作物的主产区，也是人口聚集的主要地区，随着我国城镇化步伐的加快，沿海地区成为我国高速工业化、城镇化的地区，建设用地需求不断增长，与耕地保护的矛盾也日益突出，而沿海地区也正是农民工聚集的主要地区，农民工为沿海地区的发展发挥了巨大的作用，相应地也带来了更多的土地需求。《土地管理法》规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”沿海等发达地区目前面临的土地问题一方面是由于国家实施建设用地指标管理所造成的城镇建设用地指标短缺的问题，另一方面是城镇本身可用的建设用地已经十分缺乏，其实质都属于城镇拓展与保护耕地的矛盾。一般城镇郊区多为耕地分布的主要区域，而城镇拓展必然先向郊区拓展，势必存在对城镇周边土地的合理占用问题。从未来我国城镇化趋势看，沿海地区和中西部的若干重点开发区域仍将是吸纳农民工的主要地区，但这些地区都不同程度地面临建设用地指标管理的限制，在满足城镇建设用地需求，包括吸纳农民工所新产生的用地需求方面，仍面临着较大的压力，而当前的土地政策中对于如何解决由于吸纳较多农民工所带来的土地问题，尚没有具体的政策措施。 (四)统一性的土地政策难以应对农民工市民化所面临的问题。 土地政策与我国其他各类政策一样，仍缺乏差异化。由于土地政策已成为宏观调控的重要手段，因此，其差异化的程度已经成为影响各地区经济社会发展的重要因素，当经济发展过热之时，通过严控土地制约了发达地区的过度投资，但同时也使欠发达地区刚刚起步的经济发展受到抑制，使好不容易招来的项目建设面临停滞。由于我国国土广袤，各地经济发展差异巨大，如何从宏观层面出台适合不同地区的土地政策，推动农民工土地问题的解决，在目前尚有许多困难。农民工面临的土地问题是各种各样的，一是不同收入水平的农民工群体面临的土地问题差异巨大，收入水平高，进人城镇的意愿强烈，自身更愿意促使土地流转，获得进城保障；二是流动区域的差异，农民工跨省、跨市、市内、县内流动面临的土地问题都不同；三是落后地区与发达地区面临的土地问题也不同，发达地区土地流转规模与区域经济发展有着强烈的正相关性；四是自然条件不同所带来的土地问题也不同，平原区土地规模经营的条件好，有必要加紧土地流转，实现规模经营，而山区土地规模经营的条件差，流转的意愿不强；五是居住在不同区位的农民工，其土地问题解决的方式也很不相同，在城镇郊区，土地增值潜力大，伴随城镇化实现土地增值和身份置换相对容易，而位于远郊和农村的农民工的土地，土地价值的实现相对困难。面对种种差异，如何解决农民工的土地问题，并不是只有一种答案，问题是如何建立起差异化的土地政策体系，来满足农民工市民化的需要。
