政府视角下农地使用权流转的理论探索与政策选择

      一、政府行为视角下农地使用权流转的一般路径

      农地使用权流转从根本上讲是要提高农地使用权的市场供求水平，优化农地使用权这一稀缺资源的配置。因此必须明晰影响农地使用权市场流转的原因，从而寻找到提高农地使用权流转效率的基本思路。

      诸多学者对影响农地使用权流转的因素做了充分的论述。覃美英(2007)认为影响农地使用权流转的因素从供给上来讲主要包括农村社会保障缺失、城市进入障碍、非农收入不稳定、交易价格偏低、交易成本过高等，从需求上来讲主要包括生产性成本不断上升、非生产性成本居高不下、交易成本过高、农地经营收益下降等。钱忠好(2005)强调现行的农地承包经营权缺乏明晰性、排他性和安全性，稳定性较差成为农地使用权进入市场流转的主要障碍。张慎霞、王环(2006)认为制约农地使用权流转的因素包括农村社会保障制度不完善、户籍制度缺陷性、农村基础设施滞后、农地产权模糊、农村土地市场发育不完善、农村社会化服务体系不完善等。孙瑞玲(2008)强调农地流转不畅的根源在于缺乏土地流转市场主体，同时健全的市场机制未能形成、政府的宏观调控机制不完善。综上所述，农地使用权流转不畅在于诸多因素影响了农地使用权的市场供给与需要，导致农地使用权流转效率低。因此加强农地使用权的流转就是要消除影响农地使用权市场供求的障碍，实现农地使用权市场供求的完全竞争均衡，保证农地使用权市场流转的效率。而要做到这一点，可以从与上述障碍有关的农地使用权流转的参与者入手，按照市场的基本供求规律调整他们的行为。

      农地使用权流转市场的参与者主要包括三类：农民、政府和经营大户(公司)(朱光华、李伟海，2006)。其中农民既是供给者又是需求者，经营大户(公司)是需求者，政府是供求的协调者。这三类流转参与者共同形成了农地使用权流转市场的供求关系，他们在农地流转中的行为决定了农地使用权流转的合市场规律的程度。为了分析方便，将三类主体的行为分为积极的流转行为、消极的流转行为和中性的流转行为，积极的流转行为指的是提高农地使用权的合市场化度的流转行为，消极的流转行为指的是降低了农地使用权的合市场化度的流转行为，中性流转行为是指对农地使用权合市场化度无明显影响的农地使用权流转行为。由于政府在农地使用权流转市场中具有重要作用，因此可根据政府参与农地使用权流转的行为对农地使用权流转市场的流转可能加以区分(见图1)。

      

      图1 农地使用权流转可能性曲线

      图1中，以政府对农地使用权流转市场的参与度为根据给出了不同情况下的农地使用权流转可能性曲线(LUFPP)，从至，随着农地使用权流转可能性曲线的外移，农地使用权流转的市场化程度越来越高。L为农地使用权在不同的流转可能曲线内的市场出清水平，L线以上部分为供给小于需求的LUFPP线，L线以下部分为供给大于需求的LUFPP线，L向右上方倾斜表明农地使用权流转水平不断提高。线为单个农户之间的自发流转可能性曲线，这条线以内，政府不参与农地使用权的流转，农民流转使用权的行为属消极或中性。阶段以后政府积极参与农地使用权的市场流转，-阶段政府积极参与流转，希望从中获利，这一阶段作为供给者的农民的流转行为属于消极或中性，作为需求者的农民和大经营者(公司)的流转行为属于中性。-阶段政府积极参与流转，要帮助供求双方获利，提高其参与流转的积极性，此时供求双方的流转行为由中性趋于积极。-阶段政府积极参与流转，主要是培养供求双方的农地使用权的流转技能，使他们具备更强的交易农地使用权的能力，同时政府对市场进行监督，避免垄断行为的发生，使市场更完备，此时供求双方的流转行为是积极的。以后政府积极参与主要是对市场的新功能进行开发，供求双方也会积极参与，使市场以更低成本运行，产生更高效率。需要说明的是，上述各个时期持续时间的长短由政府参与流转行为的变化所决定，不是固定不变的。第一时期和第二时期越短越好，第三、第四时期会持续时间比较长，因为市场成熟需要一个相对较长的过程。