认识行政改革要从现有的行政现象出发，而不是从本来就匮乏的行政改革理论出发。在各种纷繁芜杂的行政现象背后，是否存在着一定的深刻联系，并且由这些深刻联系形成了稳固的影响因素，使各种行政现象纠缠在一起，成为维持现状的决定性力量，也使行政改革动弹不得。从各种典型的、为众人所熟知的行政现象入手进行分析，从中发现惯常行政现象背后的潜在逻辑，有助于对行政改革方向和重点的把握。 机构改革、人员精简与“膨胀—精简—再膨胀” 行政改革的经常性主题是精简机构和人员，这也是行政改革的标志性事项。自1982年以来，我国平均每5年一次的行政改革，精简机构和人员是最受关注的焦点。但是改革的结果并不理想，反复的增长化解了不停的精简，始终没有大的突破。而且近年来的趋势是财政供养人员不断增加，表现为事业单位改革停滞、新的行政事业编制继续增加，比如各级公务员招考规模不断扩大、城市管理队伍从无到有、政法队伍持续扩充、基层村官和社区工作者不断增多等等。就是由保安公司招收培训、机关事业单位付费使用的保安人员也大量增加，成为城乡初、高中辍学青年的就业出路。这种扩大机构、扩充人员的现象是政府自身所鼓励、支持和完成的。那么，为什么出现这样的情况？原因有以下几个方面： 一是社会管理任务增多的需要。不论是因为经济发展到某一水平就必然出现社会矛盾，还是因为各种社会问题积重难返造成的社会问题凸显，社会矛盾增多和加剧确是当前国内政治、社会的现实。虽然政府上下经常用“加强社会服务与管理，寓服务于管理之中，在服务中管理，在管理中服务”这样的提法，以这样先“服务”后“管理”的措辞淡化管理色彩，但是众多部门的设置和人员编制的增加，却是出于这种加强和创新社会管理的需要。 二是解决大学生就业难的一大举措。大学的持续扩招必然导致更多的人接受高等教育，随之而来的是高学历人才的增多及就业期望值的增加。同时，职业教育的不成熟、就业观念的保守与陈旧，必然导致一方面高级技术人才缺乏，一方面大量高校毕业生找不到工作，这是近十余年高等教育持续扩招所带来的后果。这样，就出现了新的“上山下乡”，“村官”的出现是一个突出的代表。除了“村官”，在一些地区，还设置了类似于“社区工作者”这样的岗位，面向大学毕业生招考，解决户口和编制，参照事业单位待遇和薪酬。这些岗位的设置，一方面一定程度地缓解了大学生就业难问题，另一方面也强化了基层工作队伍，有一定可取之处。但在实际运作中，不管“村官”还是“社区工作者”，由于基层难以留住人才、公务员招考越来越强调两年以上基层工作经历以及为基层工作者提供各种优惠政策，导致鼓励大学毕业生到基层就业这一举措不是如决策者设想的那样使大学毕业生发挥个人专长、促进基层各项事业发展，而是成为大学毕业生的就业缓冲和跳板，推迟、延缓了就业问题，而不是解决了就业问题，也没有为基层留住更多的人才。而且，在实际中，这些“村官”、“社区工作者”大多成为同级准政府组织的工作人员，承担各种具体事务，帮忙打杂跑腿。其中不乏优秀者，被借调到乡镇、街道或区县一级政府部门工作，从事迎来送往和各种辅助性行政事务。这种现象，既变相、廉价的增加了政府行政工作人员，又损害了政府形象，使大学毕业生过早地沾染了各种不良行政习气。 三是提供公共服务的需要。近些年来，由“管理型政府”向“服务型政府”转变，由外而中，已经成为普遍共识，早已正式进入各种政府文件。但是，政府办事的一般规律也是必然规律，就是要有机构、有人、有钱，增加新的职能就要相应增加新的机构、人员和经费，提供服务也不例外。因提供服务收取费用似乎不易察觉，但各种税收已经完成收费在前。多年来政府财政收入的高速增长使政府对于增加机构和人员较少因为财政困难而放弃。增加机构和人员，则表现为增设不同的办、中心、所等等行政、事业机构，配备编制和人员。这样，因为旧的管理职能未能减少，新的服务职能增加，而且在服务的职能背后隐藏着新的隐性的管理因素，所以成立这些机构不是问题，增加编制人员更不是问题，整体就表现为政府和事业单位的规模不断扩大、人员持续增长。 以上这些原因比较浅显和容易理解，但是比这更为复杂和不易察觉的，还有造成机构和人员精简倒退的其他重要因素。政府部门扩大自己的机构和人员是一种本能，行政领导增加自己的下属也是一种本能，因为这意味着势力的扩大、组织分量的加重、个人工作负担的减轻等等。这种逻辑，“帕金森定律”已经涉及。而在当下的中国，这种机构和人员增加的背后似乎还有更深的逻辑，这种逻辑也许是中国特有的逻辑，即养人求稳定的逻辑。每个家庭有一个国家财政供养人员，比如公务员、事业单位干部以及与政府部门有关的其他组织就业人员，因为利益关系就可以稳定这些家庭或亲属，形成社会稳定器。而且，在就业压力较大的发展阶段，进行大规模的政府机构削减和人员精简本身是不明智的。 对于习惯于有庞大财政支出的政府来说，供养一些人员的费用几乎微不足道，供养一个普通公务人员的费用一年也不过几万元，而政府因为一个决策失误造成的损失，是以千亿计。据官方媒体披露，新中国建立以来到1977年，在大约2万多亿元的总投资中，因决策失误造成的浪费至少有1万亿元。20世纪80年代中期以来，在“八五”期间投资的400多个全国重点项目，2/3没有效益。“十五”期间，我国公共决策的失误每年估计达1000亿元人民币左右。①对于这些每年以千亿计的损失来说，养人几乎算不上问题，更何况供养这些人员实际承担了很有效用的稳定功能。而且，政府愿意花钱养人还有一个更为合算的考量是，政府养人比花钱维稳更经济。有资料表明，2009年度全国维稳经费5140亿，已接近军费开支。中央政府公共安全支出增长幅度达47.5％。②如果这个数字过于笼统，那么有人统计过2009年辽宁公安支出223.2亿元，以该省4300万人计算，人均要负担维稳费用达500多元；2009年广东惠州仅租用监视器材就花了至少3664万元；广州市2007年维稳费为44亿元，比当年用于社会保障就业资金35.2亿元还多。③这些数据更能使人切实体会维稳支出的庞大，以及因为维稳造成的浪费和负担。政府花钱养了人，进入体制的这些人绝不会成为上访闹事的主体，其效用远比支出无度的维稳经费花的更值、更有效果，所以即使花费昂贵，也要养人用人。政府的逻辑是，社会不能提供岗位，政府就提供岗位；社会养活不了这些人，政府来养这些人。这种维护稳定的政治功能和行政追求的效率、经济本身就是矛盾的，而后者必须无条件地服从前者。因此，转变政府观念、精简政府职能等等都显得不太重要，因为养人就要使他有事干，政府已有不适应需要的职能不能撤销，反而要不断增加新的职能，过度管理、多头管理、层层管理便属正常。
