全球金融危机后国际金融监管改革的实践与启示

      全球金融危机爆发之后，各国在反思发达经济体金融机构经营管理模式的同时，相继加快了金融监管改革的进程，一轮大规模的国际金融监管改革在全球范围内逐次展开。例如，美国于2010年7月通过20世纪30年代大萧条以来最严格得多德—弗兰克金融改革法案，世界另一大经济体的欧盟也于2010年9月通过泛欧金融监管改革法案。欧美金融监管改革的思想和理念在全球金融市场产生了深远影响，此后国际金融监管改革也出现了许多新的变化和发展。本文将在研究欧美金融监管改革法案主要逻辑的基础上，揭示国际金融监管改革的实践和发展脉络，为我国金融监管和金融机构的风险防范提供借鉴。

      一、欧美金融监管改革法案的理念和脉络

      从某种程度上说，欧美金融监管改革是国际金融监管改革的先锋，厘清两国改革的主要理念和脉络，有助于掌握国际金融监管改革的内核。美国《多德—弗兰克法案》以监管系统性风险和消费者金融保护为核心，泛欧金融监管改革法案也强调对系统性风险的控制。综合来看，这两个法案采取了以下监管思路：

      1.设立系统性风险监管机构，实施宏观审慎监管，全面加强金融风险监控

      全球金融危机彰显了系统性风险在金融稳定中的重要性，危机后欧美金融监管改革法案均将金融系统性风险的监管放在了主要的位置。如根据《多德—弗兰克法案》，美国将设立金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council)。金融稳定监督委员会由政府内阁主要成员组成，同时补充并加强了美联储的作用，对金融机构的监管相比以前更多更严。如赋予该机构的权限包括：防范和识别系统性金融风险，认定可能对金融系统构成威胁的大型综合性金融机构，以及向美联储建议对该类金融机构实施更严格的资本、杠杆及其他规定。在新的监管框架中，明确了金融稳定监督委员会和美联储在获得三分之二投票后，有权分拆大银行和金融机构。与此同时，在泛欧金融监管改革法案中，欧盟也将设立一个主要由成员国央行行长组成的欧洲系统性风险委员会(ESRB)，负责监测欧盟金融市场上可能出现的宏观风险，及时发出预警，并在必要情况下建议采取措施。实际上泛欧金融监管新政的核心，在于负责宏观审慎性监督的欧洲系统风险管理委员会的设立。该委员会重要职责包括控制欧盟信贷的总体水平，抑制泡沫出现，确保欧盟作为一个整体更好地应对未来的金融危机。

      2.重组金融监管机构，强化其监管职能，继续实施严格的微观审慎监管

      金融危机前美国采取的是“双重多头”的金融监管框架，这一监管架构下联邦和各州两级均拥有金融监管权力。其中联邦政府层面的货币监理署(OCC)、储蓄管理局(OTS)、联邦存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)、美联储等均承担监管职责。这一架构容易造成政出多门，出现“监管重叠”和“监管空白”，而《多德—弗兰克法案》对美国现有的监管框架和一些职能进行了调整。如在监管机构的职能定位上，美联储负责监管金融控股公司和一些地方银行，联邦存款保险公司继续保持现有监管职能，同时明确给予其解体濒临倒闭的大银行和金融机构的权限，并负责操作清盘程序。一些新的变化是：撤销储蓄管理局，并将其与货币监理署合并，负责监管全国性的银行机构；针对联邦层面没有保险监管机构的情况，在财政部内部设立一个新的联邦保险办公室(Federal Insurance Office)，与各州监管部门联合负责保险监管保险公司；在SEC内部设立一个新的监管办公室履行有关职责。总体上看，美国金融监管改革对以往的监管机构进行了大刀阔斧的重组，进一步明确了监管职能，目的是为了增加监管覆盖面和监管的有效性。

      作为近十年影响最为深远的金融改革之一，泛欧金融监管改革的重大突破在于率先在全球建立了覆盖欧盟银行业、保险业和金融市场的泛欧超级监管机构。根据改革法案，欧盟将新成立欧洲银行管理局(EBA)、欧洲证券和市场管理局(ESMA)以及欧洲保险和职业年金管理局(EIOPA)，分别负责对欧盟的银行业、证券市场和保险业实施监管。新设立的这些机构将超脱于单个国家，拥有比各国监管机构更权威的最终决定权，有权驳回或否决各国监管机构的决定。如欧洲银行局位于伦敦，若英国金融服务局(FSA)或任何国家的监管机构未能落实其建议，欧洲银行局有权直接对金融机构作出决定。诸如英国金融服务监管局(FSA)和欧洲央行(ECB)内部新建立的风险监控机构，都要服从这家新机构；欧洲证券与市场局位于巴黎，有权调查信用违约掉期(CDS)等特定金融产品并发布临时禁令等等。泛欧金融监督架构解决了欧盟金融市场已经高度一体化，却没有一个跨国性的实体来统筹各金融机构监管的问题，将有助于欧盟各国对金融机构实施更为严格、审慎、有效的微观监管。

      3.实行对高风险交易行为和业务活动的限制，全方位监督金融机构的业务运营

      美国金融监管改革中一个重要的内容，即引入了所谓沃尔克规则(Volcker Rule)，限制大型金融机构的自营交易业务。该法则把投资银行业务与商业银行业务分离，从根本上限制金融机构的规模和风险敞口。根据这一法则，银行仅可将规模不超过3%的一级资本投资于对冲基金或私募基金，有关投资占对冲基金或私募基金资本的比例低于3%，并禁止银行对所投资的基金进行救助。除了限制金融机构的自营业务之外，《多德—弗兰克法案》还特别加强了对于金融衍生品交易的监管。规定银行可以保留利率掉期、外汇掉期、黄金和白银等掉期交易业务，用于对冲自身业务风险，但要求把涉及农产品、未明确大宗商品、能源及多数金属的、股票相关的掉换和非标准化衍生合约掉期交易业务剥离至关联公司，并相应增加资本，要求银行进行非统投资等级证券信用违约掉期(CDS)等掉期产品的剥离等。此外，在美国金融监管改革中，对于资产证券化业务，要求对贷款进行打包的银行必须把其中5%的信贷风险保留在银行的资产负债表中。而对于抵押贷款业务，法案要求设立新的住房抵押贷款国家最低承贷标准，要求银行在放贷时对借款人收入、信用纪录及工作状况进行查证，确保借款人具备偿还房贷的能力，并禁止银行向引导借款人借入高息贷款的经纪人支付佣金。