当前在逐步推进城乡统筹发展中，出现了许多损害农民土地权益的现象，引发了较多土地纠纷和农民群体性事件，如不能很好地解决必将影响城乡统筹和谐发展。 一、产权正义：产权权益保障的根本 1.产权：法律制度界定和强制保护下的人们财产权利关系 对于产权界定，学者们提出了不同的看法。一是权利说，如“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用权利”(阿尔钦，1994)；“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利”(德姆塞茨，1994)。这些界定强调了法律赋予人们财产权，以此获得收益，并受到国家强制保护的权利。有学者还强调产权是能实施一定行为的权力，如“我们会说某人拥有土地，并把它当做生产要素，但土地所有者实际上拥有的是实施一定行为的权力”(科斯，1994)。二是关系说。如“产权是人与人之间由于稀缺物品的存在而引起的与其使用相关的关系”(平乔维奇，1999)；产权“是人们(主体)围绕或通过财产(客体)而形成的经济权利关系”(黄少安，2004)。这些界定表明了产权是因为人与物的关系而引发的人与人之间的利益关系。三是制度说，如“产权是一些社会制度。这些制度界定或划定了个人对于某些特定财产”(利贝卡普，2001)；“产权不仅是人们对财产使用的一束权利，而且确定了人们的行为规范，是一些社会制度”(卢现祥，2007)。 可见，产权是基于人们对物的关系而形成规范人们行为的权能与利益关系，是一种受到法律制度强力保障的社会制度。产权包括所有权、使用权、收益权和处置权，所有权是其它权能和利益实现的基础和保障。产权的运作是依靠其主体行为驱动的，没有产权行为，就没有产权权益实现。每个主体的产权行为有排他行为、内部管理行为、处置行为等(黄少安，2004)。其中，排他行为就是排除他人对产权的侵害；内部管理行为是产权主体对资产的有效管理实现收益的行为；处置行为包括交易行为或让渡行为等。在现实中，产权要成为有效制度，必须具备完备的正义价值。 2.正义：注重公正界定和严格保护人们的财产权利 “正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”(罗尔斯，1988)。正义在不同的社会和历史时期有不同的正义观，具有一定的相对性；同时正义本身包含了一些普遍的正义价值，具有一定的绝对性。正义有“正当及适宜”之义，是公正赋予人们公平、适宜的权利，并能从法律上给予保障人们自由、正当、合法行使权利的一种社会基本价值。古希腊哲学家亚里士多德认为，正义就是平等，强调分配、交换、裁决的公平；他还强调正义就是合法，他说“要使事物合于正义(公平)，须有毫无偏私的权衡；法律恰恰正是这样一个中道的权衡”(亚里士多德，1965)。罗尔斯认为正义即公平、自由，他认为“在一个正义的社会里，平等公民的自由权被认为是确然不移的”(罗尔斯，1988)。正义一直注重人们财产权的公正界定与严格保障。如有思想家认为正义是“使每个人获得其应得的东西的人类精神取向”(西塞罗，1999)；“公正就是把属于谁的东西给谁，因而归结起来就是保障这种所有权”(爱尔维修，1963)。英国哲学家休谟(1711-1778年)认为，清楚界定财产有利于社会和谐发展。他指出：“划定财产、稳定财物占有的协议，是确立人类社会的一切条件中最必要的条件”。他还认为，政府是实施正义法则的工具，有利于强制人们遵守正义法则(休谟，1980)。有经济学家认为“频繁地对权利(产权)进行非自愿的再分配，会摧毁‘有恒产才会有恒心’的局面”(德姆塞茨，1999)。正义有形式、实质和程序正义(罗尔斯，1988)，实质正义是界定人们权利的基本价值标准，如自由、平等、公正等；形式正义是对体现正义原则的制度的坚持与管理；程序正义是制度制定、执行程序中所要实现的价值目标。总之，正义注重对人们产权公正的界定和严格地保护。 3.产权正义：产权权益保障的根本 产权正义就是构建一种制度给予人们对财产权的公正界定和严格保护，是人们产权权益保障的根本所在。要有效界定和保护人们的产权，就应该从产权制度、产权行为和产权程序等方面做到产权的实质、形式和程序正义，体现出产权的合理、公正、平等的正义价值。 首先，产权制度正义：法律界定的合理性和明确性。产权是一种社会制度，应具有公平与效率价值，公平为核心，公平促效率。产权制度构建上应形成国家法律制度，明确、公正界定产权的权能与利益，抑制机会主义，降低交易成本，促进产权的外部性内部化，实现资源有效配置，实现“有恒产者有恒心”的效率机制，从而产生“有恒产者有仁心”的价值效应，促进社会和谐发展。 其次，产权行为正义：主体实施的正当性和成效性。基于法律制度赋予产权主体在实际经济活动中能合理、合法进行的产权行为，产权主体对自己资产合理管理使用，促进财产收益最大化；有效防止他人对产权的侵犯，维护产权权益；基于市场等发展需求，合理处理自己的资产，实现权益最大化。 第三，产权程序正义：政府执行的严格性和实效性。“正义需要一个严格的程序来实现！”英国有句古老的格言：“正义不仅应当得到实现，而且应以人们能够看得见的方式加以实现。”在产权制度制定、执行和裁决上要体现程序正义；要形成政府在产权保护上的严格程序，给予人们知情、听证、申辩的机会和权利，实现程序参与、裁判中立与程序公开原则，最大限度地保障产权正义。 中共16届3中全会明确指出要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的，体现正义价值的现代产权制度。但目前，我国农地产权正义还不充分，要有效推进城乡统筹发展，须加以完善，保护好农民土地权益。 二、农地产权正义缺陷：损害城乡统筹发展中农民土地权益 家庭承包责任制沿袭了我国数千年家庭小农产权制度的传统路径，又很好结合了当前社会制度发展要求，具有较好的效率与公平。但随着城乡统筹发展推进，农地产权正义缺陷显现，损害了农民土地权益。 1.农地产权制度正义缺陷：农民土地权益法律保障不完善 首先，所有权不明确。2003年施行的《农村土地承包法》和2004年修改的《土地管理法》都明确规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有；2007年执行的《物权法》规定：“由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；”从语言表述看是很清楚的，但产权主体仍不明确。集体是一个抽象、泛化的概念，非严格意义上的民法概念，民事主体中也无此一项，集体产权实际都得不到法律明确保障。为此，法律规定可由村农民集体经济组织来代表集体行使所有权，但一个村有很多不同类型的集体经济组织或者就没有，到底什么集体经济组织有资格行使农地集体所有权不具有操作性。法律还规定可由村委会代表集体行使所有权，但2010年修改的《村民组织法》规定村民委员会是“基层群众性自治组织”，非全体农民以平等身份参加的集体经济实体，实际上没有农村土地所有权主体的法人资格。可见，集体产权不具备严格民法意义上的物权性质，排他性差；土地所有权主体代表要么模糊，要么没有法人资格，得不到法律的有力保护，容易形成“公共领域”，导致农民土地权益流失。实际上，村委会是人民公社转化过来的村级组织，是地方政府在农村权力的委托代理机构，村干部的权力也就很大，农民集体所有权很容易被村干部或地方政府所控制(徐元明、刘远，2010)。因此，农民集体土地的产权主体模糊，所有权实际不清晰，很容易造成产权运作的不公正现象。
