中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1007-6875(2011)03-0099-05 纵观人类社会现代化的历史进程，无论是西方世界的兴起、民族国家的崛起，还是维护社会的稳定和化解世界性的经济危机，有效的财政制度都扮演着极为重要的历史角色，发挥着重要的历史作用。如何建立适应经济社会发展的有效财政制度，对于处于多元复合转型的中国意义更为重大。作为中国财政体制中的一个特有矛盾，县乡财政越来越困难的现实始终处于中央财政收入连年增长的光环当中，如果说经过多年的高速发展，中国经济社会已经迈进了现代化的大门，那么落后的农村地区，以及县乡政府越来越困难的财政将是落在现代化门槛前的“一只脚”。因此，如何正视和解决农村地区经济的落后现状以及化解县乡财政的困难，已成为中国现代化道路上必须解决的问题。 一、解决县乡财政困局才能有效防止中国现代化的断裂 在现代化进程的早期，英国的霍布斯主义①、法国柯尔培尔的重商主义财政政策②和德国李斯特的“统一关税联盟”③等等都体现了有效的财政制度是推动社会进步和资本主义经济发展第一推动力这一制度经济学的核心观点④。而当资本主义发展出现问题时，又是政府财政出资所推出的社会保障计划成为了资本主义社会发展的安全阀和稳定器，保障着资本主义社会平稳而健康的发展。面对资本主义社会工业化进程中所带来的各种社会经济问题⑤，正是资本主义的国家被迫建立起了一系列以国家财政资金供给为支撑的公共扶贫制度和社会保障制度，维护了资本主义社会的稳定和化解了资本主义的经济危机。世界上最早的强制性公共养老金计划在1889年首先由德国的俾斯麦政府建立，它的出现安定了德国工人的生活、稳定了德国的社会秩序和振兴了德国的国民经济，最终德国的公共养老保险金制度迅速成为当时欧洲其他国家效仿的对象，并逐步变成了世界各国普遍实行的一项基本的社会经济制度。正是这种关注弱势群体的财政政策设计，保障了资本主义社会的稳定发展。 当前，面对“全球化”浪潮的洗礼，中国正处于从传统社会到现代社会的多元复合转型战略机遇期，这种转型复杂而深刻，并非一般意义上的磨合与调整，而是生产关系对旧有束缚强力冲击下的解构与重组⑥。在世界迅速变平⑦，世界经济向高度知识化、开放化、创新化深入演进的历史进程中，中国自1840年以来的一直孜孜不倦所追求的民族复兴和国家现代化，正在高度时空压缩的特定背景下，在我们身边悄然来临。传统中国是一个农业大国，农业人口仍占总人口相当大的比重，因此，中国现代化的基本路径必然是一个从农业社会向工业社会的过渡过程，是一个从农村社会向城市社会的过渡的过程，即实现工业化和城市化，并在此过程中所体现出来的诸如城乡融合、产业升级、行政管理、生态承载、文化转型等一系列不可逆转的综合性变革。这其中能否实现城市与农村的共同发展，迅速实现农村地区工业化、农民的现代化，脱离“发展陷阱”，突破农业经济发展低水平均衡限制，是实现中华民族和平崛起的决定性因素。 目前，公共资金的财权集中直接导致了经济发展的“上热下冷”和财政资金“上富下穷”的出现，使得经济的高速发展难以为继⑧，整体经济呈现一种“否”⑨经济的状态，经济过热与经济过冷的同时存在。其主要表现在：一方面是城市经济在上级财政资金投资的刺激下高速发展，形成了若干个经济增长极，急速的聚集农村地区的资源和劳动力，造成城市的“过度发展”，超越城市地区的承载能力，“城市热病”大行其道，城市财政进一步超高速发展；一方面是农村经济在下级财政资金紧张的情况下无力发展，资源和劳动力大量的流出，自然资源的大量破坏，农民工出外打工后形成的空心村、寡妇村，“农村冷病”层出不穷，县乡财政困难进一步恶化。 因此，面对社会转型对于财政体制相适应的诉求，政府应及时地调整财政政策，通过建立和完善有效的财政制度(当然也包括社会保障制度的完善)，缓解县乡财政的困难，进而再通过县乡财政支出促进地区经济发展，形成县乡经济发展的良性循环，从而有序地实现农村的城镇化、农业的机械化和农民的非农产业就业，让全体国民特别是广大的农民和农村地区分享经济增长的成果⑩，减小城乡差距，实现共同富裕，这对于维持转型社会的稳定，保持经济的平稳发展，减小社会转型的阵痛，降低社会转型的社会成本，避免现代化的断裂，最终体现社会主义优越性(11)，实现中华民族的崛起具有重大的现实意义。 二、政策调整所引发的财力与事权不对等是造成县乡财政困难的根源 1978年改革开放以来，以“家庭联产承包责任制”为首的农村经济政策的出台，首先从农村吹响了市场经济的号角，“包干制度”的推行极大地激发了农民压抑已久的生产积极性，农村地区一片热火朝天的大生产景象，乡镇企业也如雨后春笋一般发展起来，县乡财政也逐步充盈起来。然而，随着市场经济改革的深入，农村地区这些欣欣向荣的景象不仅没有延续，反而完全不见了踪影，农村与城市的经济发展差距越来越明显，县乡财政也慢慢地干涸，这些残酷的现实不禁让人心中产生一系列巨大的问号，农村的经济发展到底怎么了？县乡的财政到底出了什么问题？如何才能摆脱这样的局面？面对这一系列的问题，笔者认为国家政策调整所引发的财力与事权不对等是造成县乡财政困难的根源(12)。 (一)1987年《土地管理法》遏制了县乡财源的发展 在改革开放的三十年间，农村地区的经济发展始终处在城市发展的“光环之下”，唯有1978年-1988年的十年是农村经济的发展的黄金十年，也是农村土生土长的乡镇企业最为辉煌的十年，“万元户”、“暴发户”等字眼是当时农村经济优于城市经济的真实写照，这与现在的农村与城市的情况相比大相径庭。究其巨大反差的原因，笔者认为这是1978年-1988年中国农村土地制度特殊性所引发的。因为这个时期土地制度的主要特征是农地农用权“国家所有、家庭承包经营”，而“基本农田”以外的土地的非农用权却是“集体所有、社企经营”的。正是在这十年当中，乡镇企业、社队企业的发展用地，在农民集体保证完成国家粮食任务和公粮的前提下，基本上是“自主决定”，一般是公社或乡镇政府“审批”，最多报县政府备案即可，不需要国家审批，所以基于集体土地的产权抵押所派生出来的银行信贷资金的支持，成为当时乡镇企业迅速完成资本积累的关键性因素。然而，尽管这一时期农村的发展如火如荼，但是一个“合成谬误”(13)的出现直接导致了国家土地政策的调整，那就是在乡镇企业和私营经济突飞猛进的同时，农用土地的急剧减少，仅1985年，减少耕地2300多万亩，“粮食安全”问题引起了中央的高度关注。1986年，中共中央国务院下发《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，农地非农用的权力开始向国家回归。土地制度的这个重大转变以1987年国家正式出台《土地管理法》为标志。1988年设立国家土地管理局，土地的非农用权正式收归国有。这就从根本上上收了乡镇经济发展的核心资源，整个乡镇经济的资本积累也因农村土地非农使用政策的调整受到遏制。
