土地财政的质疑、透析与反思

      DOI：10.3773/j.issn.1006-4885 2011.04.037

      中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2011)03-0037-10

      财政部最新数据显示，2010年全国财政收入83080亿元，同比增长21.3%。此前，据国土资源部报道，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增长70.4%，“土地财政”占全国财政收入33.75%。在过去5年中，土地出让收入总额超过7万亿元。对此，比较流行的说法是，对土地财政依赖严重的，是中部不发达地区和沿海还没有形成产业支撑的开发区。欠发达地区和新兴地区由于没有相关产业作支撑，土地财政必然成为政府收入的主要来源。

      就土地财政问题，近日，我们对衡阳市所辖耒阳市和祁东县进行调查。与传媒大相径庭的是，同属中部地区的两县(市)，与土地财政相去甚远，为正视听，特撰述此文，以供参考。

      1 质疑

      凡属土地财政，必然要有较大的土地售出量、较高的土地售出价和占财政较高的比率作支撑，否则，难以构成土地财政。

      1.1 从土地出让量看，难以构成土地财政

      政府征收土地，主要用于三个方面的建设。一是房地产开发，二是引进企业，三是公共设施建设(含国家、省重点项目)。在上述三个方面，房地产开发和引进企业用地采取货币支付的方法，公共设施建设则采用行政划拨的方式。因此，能为财政提供收益的，主要是房地产开发和引进企业。

      下面是耒阳市和祁东县2009年用地情况，见表1、表2。

      

      从上述两个表中可以看出，第一，受宏观政策影响，用地量大的主要是公共设施建设。如通过耒阳市境内的S320省道，占地1399.8亩，通过祁东县境内的娄衡高速、湘桂铁路复线，两项占地5900亩，湘祁水电站占地400亩。第二，实际用地指标均有所突破。用地指标分为上级国土资源局下达的指标，国家重点工程项目占地指标和向上级争取的增加用地指标三块。其中，国家重点工程项目不占用县(市)用地指标，向上级争取增加用地指标，是因上级国土资源局下达的指标，不能满足城镇化建设需要而追加的指标。2009年，衡阳市国土资源局给耒阳市、祁东县下达的指标分别是450亩和400亩。可见，各县市用地指标均有较大突破。第三，能为财政提供收益的工业项目和房地产开发，年用地均在1000亩左右。

      衡阳市属中部欠发达地区，但人口密集，交通便利，商贸发达，地理位置优越，在承接东部产业转移中享有得天独厚的条件，因而用地量较大。同属中部地区的株洲市下辖的茶陵县、湘西自治州下辖的古丈县，或因交通不便，或因地处偏远，工业项目难以引进，房产开发缺乏市场。2009年，两县售出的土地仅为6亩和3亩，土地收入分别为120万元和60万元，尚不足县国土部门开支，实难构成土地财政。

      1.2 从土地出让价看，难以构成土地财政

      土地出让价由土地成本和土地级差构成。

      1.2.1 土地成本

      土地出让价的核心部分是土地成本，它由征地补偿费、青苗补偿费、被征农民社保基金、土地规费等几个方面构成。

      ①耕地补偿费：以下是耒阳市征地补偿标准，见表3。

      

      从表3中可以看出，耒阳市征地补偿标准分为五类，分别为水田、旱土、经济林、林地和草地、园地。每一类又分五个等级，每一类每一等级补偿标准都不一样，但若按均价计算，每亩地补偿20683元。

      ②青苗补偿费：水田为765元/亩，旱土为495元/亩。

      ③被征农民社保基金：13400元/亩。

      ④报批规费。

      报批规费交省财政，按照规定，报批规费包括四项，见表4：

      

      从表4中可以看出，报批规费在4.12万元/亩到4.82万元/亩之间。

      以上四项构成征地成本价，每亩成本当在83048元至75778元之间。须指出的是，上述成本尚不包括五通(通水、电、气、讯、路)一平(平整土地)。如加上五通一平，土地成本还将大幅上升。

      1.2.2 土地出让

      如前所述，由于基础设施建设不能给财政带来收益，所以只需对房产开发和引进工业项目进行分析，就能得知财政收益情况。

      首先分析房产开发给财政带来的获益情况。以耒阳市为例，2009年耒阳市房产开发占地558亩，2009年耒阳市用于房产开发的土地价格，按不同地段为18-20万元/亩，如取其中间值19万元/亩，毛收入则为10602万元，减去土地成本44312454元(按中间值计算)，财政实际获益61707546元。