“强镇扩权”指经济实力雄厚的中心镇被赋予经济社会管理的扩展权限甚至是县(市)级经济社会管理权限，以解决经济强镇财权事权不对等和权限束缚，释放基层政府活力，促进城乡统筹发展和推进城市化进程的政府管理体制改革模式①。而中心镇是指在几个乡的范围里区位条件优越、原来集镇规模较大、人口较多、基础设施较好的老建制镇。强镇扩权，旨在通过赋予中心镇更大的发展自主权，充分调动其积极性，以实现新的跨越，成为辐射、带动周边乡村发展的区域中心②。“强镇扩权”核心内容是权力下放，与前些年向经济实力强的县下放权力的“强县扩权”相对应③。 本文拟先对强镇扩权进行理论综述，后以乐清市柳市镇④的强镇扩权个案为研究样本，探索发达地区强镇扩权发生的内在规律，从而希望为类似于柳市镇的发达的镇级区域的进一步发展探寻更加合适的发展道路。 一、强镇扩权：理论综述 (一)强镇扩权历史 强镇扩权虽萌芽于广东省，但因浙江省的扩权改革而闻名于全国⑤。研究表明，广东省始于2000年至2003年对300个镇进行了扩权改革⑥，而浙江省始于2005年9月在绍兴钱清镇等5个中心镇的试点，后在2006年将改革的试点扩展到嘉兴市。在此基础上，浙江省政府于2007年4月下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，在141个中心镇大规模推行强镇扩权，将改革推广到全省范围内。2008年至2010年，国内其他省如河北、河南、吉林、四川、山东等省也着手扩权改革。 (二)强镇扩权动因分析 浙江省的强镇扩权之所以发生，其动因是多样的，但其根本原因是源于乡镇政府的经济社会管理权限与镇域经济的发展要求越来越不相适应。傅白水(2007)认为，浙江的强镇扩权是基于以下原因做出的，首先，追根求源，这与浙江经济发展水平与格局导致的农村工业化和城市化有着深刻的关系。其次，强镇扩权不仅是适应经济发展和社会管理的需要，也是浙江经济布局特性所决定的。最后，强镇扩权也与强县扩权有关，强县扩权，使得县级政府的权力大增，但由于人力等因素很难将一些权力执行到位。因而将一些原先县级政府的权力下放给乡镇政府去行使，将农村管理得更好。陈剩勇、张丙宣(2007)认为，强镇扩权的动因是乡镇政府管理体制与小城镇发展的困境。表现于四个方面，一是僵硬性：小城镇政府的职能定位不明确；二是离散性：机构设置不合理，协作程度低；三是弱能性：小城镇政府权能弱化；四是责任缺失：小城镇规划的随意性和无序性。魏涛(2008)认为，浙江之所以选择强化乡镇政府权力，这不仅是顺应经济社会发展、统筹城乡发展的需要，而且也是浙江经济结构的必然要求。张红日(2009)、罗新阳(2010)认为，“强镇扩权”改革有三大动因：一是日益扩大的经济总量和市场化程度对市场监管、金融、涉外服务需求的增加与经济性公共服务供给不足的矛盾；二是不断增加的外来人口和社会矛盾对司法、公安、民政、劳动保障需求的增加与社会性公共服务供给不足的矛盾；三是财政、土地、电力等相关部门行政管理体制改革需求与制度性公共服务供给不足的矛盾。 (三)强镇扩权做法 广东省在2000年8月28日《关于推进小城镇健康发展的意见》中确定下放部分审批权限给省级300个左右中心镇，并按照责、权、利统一的原则，逐步完善镇政府的经济和社会管理职能。2003年，广东省在《关于加快中心镇发展的意见》中进一步明确提出中心镇经济和社会权限改革的具体措施。下放到中心镇的具体举措主要涉及基本建设和技术改造项目审批权、外商投资项目审批权、建设管理审批权、建设用地审批权、工商行政管理权、财税管理权、机构设置权等方面。2005年，广东省又对县与镇之间的财权和事权进行适当调整，建议相关县市以委托执法的名义，赋予中心镇部分县级行政管理权限⑦。 在绍兴与嘉兴强镇扩权试点的基础上，2007年4月，浙江省政府发布《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，文件规定对141个试点中心镇的行政管理体制进行大幅度的改革，按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，强化中心镇政府在科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等方面的公共服务职能。放权内容则包括建立和完善中心镇的财政体制、财政投入与投融资体制、城镇规划与建设用地权、扩大经济社会管理权限、户籍制度改革等10项权力，扩权改革在全省部分省级中心镇加以推开。 (四)强镇扩权的效果 陈剩勇、张丙宣(2007)认为，浙江以“强镇扩权”为特征的乡镇体制改革，对于我国乡镇体制改革的深化、对于调整县镇(乡)关系、提升小城镇经济发展的活力，对构建公共服务型政府，推进社会主义新农村建设、统筹城乡发展等，都具有积极的效应。罗新阳(2010)也持相似观点，并以绍兴为例加以佐证。王寿春(2008)认为，强县与中心镇扩权的社会经济效益主要体现在如下两个方面，其一，区域经济主体数量迅速增加和能力明显增强；其二，强县与中心镇扩权，使区域经济发展空间的扩大和拓展机遇的增多。史卫东、赵春(2009)认为，实行“强镇扩权”有利于推进经济发达地区新农村建设；有利于解决乡镇管理中的问题；有利于增强乡镇的城镇公共服务职能；有利于推进城镇差别管理；有利于推进地方自治发展与公民社会构建。王明华(2009)认为：“财权”下放，加大财政向农村的转移支付力度，为新农村建设“添翼”，提高小城镇经济发展的活力；“事权”下放，为城市化建设“点火”，增强了小城镇政府的权能；“重心”下放，构筑经济新支点，扩权有利于地方设施的优化、地方风物的保护开发、地方治安的应急处理、转变政府职能，提高了小城镇政府的适应性。
