基于美国经验的上海市公共租赁房发展对策

      国务院近期基本确定了以廉租住房、经济适用住房、公共租赁房和动迁安置房“四位一体”的住房保障政策。我们认为，在上海的具体实践中，一方面应加强国家政策执行力，注重与国家住房保障政策的对接；另一方面应根据社会经济发展情况突出工作重点。结合国际经验教训和上海市客观实际，在当前“四位一体”的住房保障政策中应重点建设公共租赁房。公共租赁房在实践中可扩展性强，其保障范围可较为灵活地根据市场情况而调整；发展公共租赁房还有利于培育上海的住房租赁市场，这与当前上海的客观环境是相适应的。

      国际上住房保障形式主要有以欧洲国家为代表的“贴砖头”方式和以美国为代表的“贴人头”方式。2008年金融危机后，各国均对自身住房保障形式进行了调整。欧洲国家的公共住房因给地方政府带来沉重的财政负担而陷入困境，政府开始将公共住房私有化，转为向低收入人群提供住房补贴；美国政府继续加大住房租金补贴的力度，2010年美国联邦政府财政预算中的住房预算资金共490亿，其中有近360亿用于住房租金补贴，如果加上地方政府的住房租金补贴投入预算，美国政府实际住房补贴将更多。因此，货币化租金补贴是各国住房保障的发展方向。

      我们近期跟踪研究了美国的住房保障制度的演变规律，并分别邀请美国白宫事务办公室副主任道格拉斯先生和美国住房与城市发展部部长助理兼国际研究部主任林雄生先生，共同交流美国住房保障政策调整的经验，对上海住房保障的发展，尤其是公共租赁房的发展具有重要借鉴价值。

      一、美国的住房保障政策对上海市公共租赁房的借鉴

      (一)美国在不同时期的住房保障政策及其效果

      美国住房保障政策经历了以政府投资为主导兴建公共住房、广泛吸引社会力量进入公共住房领域两个阶段，住房保障政策的调整与美国住房市场环境与生产力水平变化密切相关。

      1.第一阶段：以政府投资为主导的公共住房建设。1929年经济大危机后，美国各大城市面临严重住房短缺，美国政府大规模兴建公共住房，并以远低于市场水平的租金出租给低收入群体。公共住房计划在执行中产生了两个明显的问题：首先，政府公共住房建设资金不足，政府财政负担过高；其次，规模集中的公共住房使公共住房社区与中高收入阶层社区隔离，还给低收入租户带来高额交通成本，不利于促进就业，进而引发“贫民窟”和“种族隔离”等社会问题。

      2.第二阶段：以各种措施鼓励社会力量进入公共住房领域。从20世纪70年代开始，鉴于政府主导的公共住房计划带来严重的政府财政压力和社会负面效应，美国政府意识到单一以政府主导是不可持续的，逐步采用灵活的措施吸引社会力量参与公共住房领域。用美国白宫事务办公室副主任道格拉斯先生的话来说，“美国政府50年犯下的错误，用了30年的时间来纠正”。美国政府一方面通过各种优惠政策吸引私人开发商提供低收入家庭租赁房，另一方面间接向低收入家庭提供住房租金补贴，以提高住房保障的经济效率和社会效率。

      (二)美国20世纪70年代后住房保障政策的主要借鉴之处

      美国住房保障政策从单一政府投入到多元化社会资金参与、从直接供应到间接住房租金补贴的演化过程中，以下经验值得借鉴。

      1.采用利息补贴、税制优惠等政策吸引社会力量提供租赁房。在早期政府主导的公共住房供应不足的背景下，美国政府在政策调整中鼓励非政府组织建设产权归非政府组织所有的中低收入家庭租赁房，保证中低收入家庭租赁房供应的可持续性。

      首先，政府对参与租赁房建设的私人机构给予贷款利息补贴。1968年美国“住房与城市发展法”规定，政府向低收入家庭提供租赁房的私人开发商或非营利性组织进行贷款利息补贴，贷款利息超过1%的部分由联邦政府贴息，以鼓励私人开发商建设低收入家庭租赁房。此类住房的产权归私人机构，但其建设运营严格按政府规定的比例、技术指标、使用对象、租金标准执行。该优惠政策使低收入家庭租赁房的供应量短期内大幅增加，迅速缓解了公共住房短缺问题。仅1968-1973年五年间，该项优惠政策资助新建住房33.4万套，利用存量住房约3.9万套；而1933-1956年超过20年的公共住房建设中，也只建成约42.4万套住房。

      其次，政府对参与租赁房开发的私人机构提供税制优惠。1987年，美国联邦政府推行“低收入阶层住房税金信用计划”，给予开发低收入家庭租赁房的私人机构一定额度的收入税减免。该项计划提供9%的减免税率，并只对为低收入阶层提供的住房部分予以减免。联邦政府对资助项目中的低收入家庭租赁房的比例进行严格限定：至少要将20%住宅单位租给收入不及所在地区平均水平一半的家庭，或者至少将40%单位租给收入低于所在地区平均水平60%的家庭。

      2.通过多种措施有效解决公共住房“种族隔离”和“贫民窟”等社会问题，提高社会效益。为避免集中的低收入家庭租赁房引发诸多社会问题，20世纪70年代开始，美国政府制定“包容性分区制住房计划”，通过强制性政策与引导性措施，刺激私人开发商采用“套配”、“点配”、“混配”等形式分散开发租赁房，促进贫富混居，带动低收入群体就业。

      20世纪70年代，美国政府强制要求私人开发商在商品房开发项目中以一定比例配建低收入家庭租赁房。美国地方政府根据开发项目的功能和大小，强制性限定低收入家庭租赁房在商品房开发项目中所占比例。以美国加州为例，加州107个城市和县所规定的比例从4%到35%不等，平均为13%，有超过一半的地区要求至少15%。