尽管我国农民合作经济组织总量已超过15万个[1]，但仍面临制度缺失的窘境，成为影响组织成长和发展壮大的最主要因素。通过对浙江省杭嘉湖地区代表性农民合作经济组织的实证分析，试图解释这种制度缺失的现状及其治理非效率，提出持续促进治理改进的对策建议。持续促进治理改进是新阶段充分实现农民合作经济组织功能的必由之路。 一、合作治理制度的缺失 农户作为独立市场主体，其合作经济行为的根本动因是对自身社会经济利益的追求。由于个人理性与集体理性存在着矛盾，合作组织必须提供一种独立的和“可选择性”的激励，使个人偏好的价值大于个人承担的集体物品的成本，才能使个体采取有利于集体共同利益的理性行动[2]。因此，合作经济组织要使追求自我利益的个人为了集体的利益而主动承担责任，形成有效的行动集团，就必须健全相应的制度安排和机制，对于成员的积极参与和贡献提供持续性的利益激励。诺思等新制度经济学家认为，恰当的制度安排能够为市场中和组织里的人际合作提供一套框架，增加逃避义务的风险，抑制人们的机会主义行为，从而降低交易成本，为实现合作创造条件。显然，制度建设成为农民合作经济组织治理有效性的基本前提。然而，在我国农民整体文化素质偏低、小农意识浓厚、市场观念淡薄的条件下，要把分散农户组织成一个有效率的合作组织是相当困难的，从组建合作组织到维持合作组织有效运转，需要支付十分昂贵的组织和制度成本[3]。所以，在实际运营中，多数合作经济组织并没有建立完善的治理结构。制度缺失成为大多数农民合作经济组织面临的基本问题。 所谓制度缺失是指制度供给不及时、不完善或制度执行不力的现象。这种制度缺失通常存在两种基本情形： 一是制度供给不足。特别是正式制度、核心制度的有效供给不足。从外部环境看，政府相关配套政策措施不完善，金融支持政策尚未出台。虽然框架性的《农民合作经济组织法》已经颁布实施，但相关的实施细则仍未出台。某些方面虽然给予了规定，但这些规定本身可能会产生消极效应，例如，股份合作制的合作组织中关于股权的若干规定。根据这些规定，从集体资产作价评估到确认股东资格、从股权设置到股份分配、从存量配股到增量扩股、从股权管理到股红分配、从合作组织的经营管理到合作收益分配等，都被严格限制在合作经济组织范围之内，组织之外的个人和法人资本不能进入，组织内的股权也不能流出[4]。这种格局使合作股权凝固，造成了产业布局的分散和合作资本规模的狭小，必然影响到合作经济组织的资本流动和产业集中。 二是制度嵌入不足。制度嵌入是指制度体系植根于组织结构的情形，也就是：制度体系在组织框架内被有效执行，从而制度体系能够发挥治理作用的过程。周太志认为，制度嵌入的有效性主要表现在：制度通过限定主体行为的选择范围、边界、方向和理性程度，从而在社会化和再社会化过程中内化到行为主体的心理结构，并构成主体习惯性的行动纲领，从内部支配他们的行为[5]。因此，制度嵌入对主体的行为约束主要是形成一个强制性机制。但制度嵌入是否能够形成强制性的约束机制，有效解决组织治理中的机会主义问题，仍取决于制度嵌入强度，而制度嵌入强度又取决于制度生态系统和行为主体制度意识的自觉性。只有当制度嵌入处于强势时，制度的强制性约束才能实现。现阶段，就农民合作组织而言，仍未能形成良好的制度生态系统(例如，组织文化缺失等)，大多数农民(甚至包括少数合作组织精英)的制度意识，仍处于某种“迷乱”状态。这表明：农民合作组织制度实际上成为一种虚设。由于农民合作组织涵盖多样化的特点，而合作组织内部往往缺失一个足够权威的治理主体充当“中心契约人”角色，单个成员很难保证有着利益冲突的其他成员能够有效执行合作制度规范[6]。显然，在存在嵌入不足的情形下，制度必然陷入执行陷阱。
图一 制度缺失下的治理非效率 注：1.横轴表示制度供给(嵌入)，纵轴表示制度收益。MC、AC、MR、AR分别表示制度边际成本、平均成本、边际收益、平均收益。2.MR→MR’的移动表明：在制度供给不足或嵌入不足的情形下，制度边际收益递减。3.E→E’的移动表明：在制度供给不足或嵌入不足的情形下，制度状态向低效率均衡变迁。4.图中阴影部分表示制度边际收益递减所导致的制度效率损失。 二、制度缺失下的治理非效率 实际上，无论哪种情形的制度缺失，都必然造成制度效率损失。杨瑞龙认为，制度供给具有不完全竞争性机制，在存在制度供给不足或嵌入不足的条件下，制度边际收益递减而陷入治理非效率(杨瑞龙，2001)，如图一所示。主要表现在： (一)合作阻滞 参与行为是农民合作权得以实现的重要方式，反映着农民在合作组织中的地位、作用和选择范围。参与行为来源于参与意识，但参与意识的培育并不可以凭空创造。实际上，农民的合作参与意识在一定程度上依赖于他们对合作收益的预期与合作组织能够创造的利益实现机制，而这又依赖于合作经济的制度保障。奥尔森认为，在一个不完全规范的合作组织体系中，农民往往会陷入合作惰性。这是因为，在大多数的情况下，他们不能形成明确的合作收益预期，从而陷入对合作事务的“不关注”。这会导致两个结果：一是弱化合作性；二是合作的交易成本极大提高。显然，无论哪种结果，都会成为持续性合作的阻力。
