房产税改革再思考

      一、引言

      作为税制结构中的重要组成部分，财产税的征收在世界上有着悠久的历史。近年来，财产税课征也逐步成为我国税制改革中一个备受关注的热点问题。2003年10月党的十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。2006年3月，十届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第32章第2节写入了“改革房地产税收制度，稳步推行物业税并相应取消有关收费”的战略举措。2010年5月，国务院同意并转发了发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，要求“逐步推进房产税改革”。可见，尽管有关财产税改革关键词的称呼发生了某些改变，但财产税制的完善始终是深化财税体制改革中的重要问题。为此，许多学者对此展开了有益的探讨。研究结果表明，财产税改革问题涉及政府收入中租、税、费体系的规范，税制结构的优化，财政分级管理体制下中央与地方、地方各级政府间关系的理顺，不动产资源配置效率的提高，收入再分配体系的完善等诸多方面。在上述问题当中，财产税政策目标的选择更是统领全局。然而，目前理论界有关财产税改革目标的争论并未形成较为一致的、被广为接受的意见[1-2]。在政策目标尚未明确的情况下，财产税的制度设计显然具有一定的盲目性，各方面提出改革方案最终很可能导致南辕北辙的结果。

      2011年1月27日，上海市人民政府印发《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》，办法规定从2011年1月28日起对上海市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房征收房产税，税率因房价高低分别暂定为0.6%和0.4%。同日，重庆市人民政府发布了《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》，重庆市主城九区内个人拥有的独栋商品住宅、个人新购的高档住房、在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套(含第二套)以上的普通住房被首批纳入房产税征税对象，税率为0.5%-1.2%。上海、重庆对个人住房开征房产税反映了政府希望通过税收干预市场和经济活动主体行为的热情和决心，拉开了个人住房征收房产税改革试点的序幕。对试点地区的税制设计方案进行必要的经济分析有助于房产税的进一步完善，为在全国范围内对个人拥有的住房征收房产税提供有益的借鉴和参考。

      

      图1 对个人住房征收房产税的价格效应

      二、试点房产税的性质未尽明确

      房产税是以房产为课税对象征收的一种税。历史上，很多国家都征收过房产税。在西方国家中，有单独以房产为征税对象课税的，如英国、法国和荷兰等的房产税；也有将房产和土地合并征收的，如加拿大和意大利的财产税。在中国，房产税是一个具有悠久历史的税种[3]，周朝的“廛布”，唐朝的间架税，清朝初期的“市廛输钞”，清末和民国时期的房捐等，实际上都属于对房产课税。因此，理论界认为，完善现行房地产保有环节的房产税[4]，有助于改变我国在财产税方面的相对滞后状态[5]，实现税制结构的优化。从经济角度看，以财产为征税对象，其税源是以前年度积累的国民收入[6]。换言之，财产税是对货币资金的积累征税，因此也被称作“存量税”[7]，其最大特点是课税对象的非流动性。尽管作为资本品的房产也可以成为商品税的征税对象，但商品税的征税对象是流通中的房产，其税源是货币资金流量，不同于对社会财富存量征收的财产税。此外，作为商品税征税对象的房产通常都要进入商品流通领域，发生一次或多次交易行为，其税基为房产的交易价值；而作为财产税课税对象的房产则无须参与交易流通，其税基为评估价值[8]。

      然而，《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》规定，对个人住房征收房产税以本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房(包括新购的二手存量住房和新建商品住房)和非本市居民家庭在本市新购的住房为征税对象，以应税住房的市场交易价格作为计税依据，并按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳。可见，目前试点中上海对个人住房征收的、以房产交易价格为税基的房产税在很大程度上具有商品税的特征，而不是对社会财富存量征收的真正意义上的财产税。众所周知，财产税收入的取得更依赖于征管——相对于商品税而言，财产税的征管成本更高，原因在于财产税的征收存在特殊的信息成本和财产价值的重估成本[9]。在房产登记和管理制度不健全，房产管理部门、土地管理部门、户籍管理部门、统计部门与税务机关尚未建立起有效的信息共享机制，相关部门和人员无法提供具有广泛可接受性的房产评估办法的情况下[10]，上海市政府采用现行方案对个人住房征收房产税有利于避免征税过程中可能出现的过高的征管成本以及征纳双方就应税财产价值产生的争议，但也存在着不可忽视的问题。