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但是这一系列的政策在具体实施过程中效果并不明显，部分政策性住房项目在运行中产生了很多如房源不足、区位偏远、性价比低、对象界定模糊、审核不严格等问题，使得低收入居民受益的初衷难以获得保证。最近在广州、上海、北京等地还产生了“蜗居”、“蚁族”、“胶囊公寓”、“集装箱房”、“蛋型屋”等现象，引起社会极大反思，人们对政策房的效用也产生了置疑。另外由于我国城市化发展和老龄化社会的到来，老年人口和流动人口的住房难题也日益突出。如何解决这部分群体的住房问题，实现“居者有其屋”的目标，是我国政府现阶段面临的艰巨任务之一。 国际上，英国、美国、德国、日本、新加坡、中国香港等地在社会发展进程中曾经也面临过住房短缺问题，但是经过一系列实践探索，已成功解决了中低收入群体的住房难题，并有效地改善了国民的居住条件，建立了完善的公共住房体系并成为全球的成功典范。本文通过对以上几个国家和地区公共房屋制度解决中低收入群体住房难题的成功经验进行总结，对于我国建立公平与效率相结合的公租房制度，完善公租房体系有非常重要的启示意义。 二、世界各地公屋体系概况 （一）英国社会福利住房的现状 英国是世界上最先遇到住房问题也是政府最早干预住房市场的国家。1919年，广大租房者因为房租过高怨声载道，迫使政府着手解决住房问题。当时英国颁布了《住房与城镇规划法》，明确指出国家担负保障公民住房福利、政府在社会住房发展方面的义务，倡导公民普遍享受住房福利的住房保障模式。20世纪40年代开始，政府采取集中建设公共住房的住房政策，建成的公房出租给中低收入者。经过多年的实践，公房建设极大地促进了本国的住房供应，完善了政府主导的社会公共住房保障体系（吴立范，2010）。目前住房居住方式分为自住住房、租住私房、租住公房三种类型。每种类型的居住者都能根据住房福利标准线获得住房租金折扣或现金津贴等相应福利。如租用公房的居住者可以在公平租金上打折扣，房租仅占收入的10%左右；租用私房居民、贫困家庭居民政府还给予补贴，补贴数额随着收入的高低而增减（陈燕、林炳耀，2003）。 这一系列措施提高了英国低收入家庭支付能力，基本解决了住房短缺问题，受到全国普遍欢迎。20世纪40年代，公房建设总量达到了社会建房总量的40%以上。20世纪80年代后，政府不再组织公共房屋建设，但规定开发商建设的住宅必须将其中的5%～35%给政府作为福利性房屋分配给收入较低、住房困难的人士。从表1中可以看出，与20世纪初相比，20世纪90年代拥有自有住房比例已大幅提高。目前，约70%的居民拥有自有住房产权、20%的居民从当地政府租赁公有住房、10%的居民租住私有房屋，这是长期以来住房政策改革特别是公共住房政策及补贴制度实施的结果（袁以立，2003）。 人们普遍认为英国是世界上最早解决住房问题的国家，政府积极地介入住房建设和分配，不仅满足了低收入者的住房需求，而且也起到了平抑市场房价的作用。全面的住房补贴政策更是凸显了英国“福利国家”的特色，有效地解决了严重的住房短缺问题，最终实现“人人有房住”的目标（陈正兰，2003）。但是英国前任首相布莱尔认为，高福利住房体制对英国的竞争力、给可持续发展可能带来负面影响。还有些人士认为英国这种全民受益的住房保障模式使英国政府背上了沉重的财政负担，一定程度上干扰了住房市场的运行，也会产生分配不公平问题（徐强，1995；吴立范，2010）。 （二）美国的福利住房体系 美国由于工业化、城市化发展，大量农民涌入城市，住房出现严重不足，1929年又遭遇经济大萧条，为了解决无家可归及贫民窟引发的社会问题和刺激经济发展，政府于1934年开始制定法律，成立联邦住房管理局解决低收入者、老年人和二战退伍军人的住房问题。联邦政府对低收入者的住房资助方式主要有贷款担保、支持公共住房建设、补贴三种类型。 在美国，补贴方式有两种：一是向投资者或非盈利机构提供实物住房援助或住房投资补贴，即“补砖头”，以促进有质量保障且价格较低的出租住房的供给；二是向低收入家庭直接提供租金补贴“补人头”，以发放住房券为主，提高其在住房方面的支付能力。住房券于1975年在4个城市实施，现在几乎遍及美国每个城市。持券人可以根据自己的职业自由选择居住地，为租房提供了更多的灵活性，可以让更多的低收入家庭受益。由于充分运用了政府和社会力量，美国仅用了10多年时间解决了严重的住房短缺问题。20世纪50年代后，伴随着经济高速发展，人民生活水平大幅提高，对住房提出了更高的要求。对此美国政府采取新政策加快住宅建设。1960～1972年，美国住宅建设增长66%，平均每套住宅居住人口不到3人；20世纪80年代中期之后，单幢的独户住宅比例不断加大，达到家庭总数的2/3，其中拥有两套住房者达到5%，人均居住面积达到60平方米。因此，美国自称是世界上解决住房问题最好的国家（季雪，2010）。
