土地是农民的命根子，是农民最关心、最直接、最现实的利益问题。当前，我国已进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，在新形势下不断完善农村土地承包经营制度，不仅是发展现代农业、提高农业综合生产能力的需要，而且对于维护农民合法权益和农村社会和谐稳定意义重大。为此，本文将从土地承包关系长久不变、土地承包经营权流转、农村土地承包纠纷、农村集体组织及其权益4个方面探讨如何完善农村土地承包经营制度。 一、关于现有土地承包关系长久不变的问题 党的十七届三中全会《决定》要求“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”2009年“中央一号文件”再次重申了这一党的农村基本政策。如何理解“长久不变”？何谓“长久”？哪些“不变”？ 在“长久”问题上，有人认为“长久”就是“永久”，即由土地有限期承包变为永久承包[1]；有人认为“长久”与过去讲的“长期稳定”中的“长期”虽有区别，但不是“永久”。至于多长期限才算“长久”，有人认为，“长久”应当包括整个社会主义初级阶段[2]；也有人认为“长久”意味着比现在的30年承包期更长一些，如50年、70年、100年等。 在“不变”问题上，有人认为不仅指土地由家庭经营这种经营形式长久不变，还指已经形成的家庭承包格局的现状不能改变[3]，即二轮承包到期后不能再调整土地。也有人认为，不变是指农村土地家庭承包经营制度和农民承包土地的权利不变，具体到地块是可以调整的，否则人地矛盾不好解决。 我们认为，保持现有土地承包关系稳定并“长久不变”的重大决策，是对农村土地承包政策的继承和深化。早在1985年，《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》就提出联产承包责任制和农户家庭经营“长期不变”，此后，中央更多地使用了“长期稳定”的表述，但对象也是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。党的十七届三中全会提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，一方面将稳定、不变的对象由过去的承包经营制度明确为具体的承包关系，另一方面从“长期”变为“长久”，尽管只是一字之差，但意义重大，充分反映了党和国家长期坚持农村土地承包经营制度、保障农民土地承包经营权的态度和决心，有利于从根本上消除农民群众怕变的疑虑，给农民一颗长效“定心丸”。现有土地承包关系长久不变，应当指当前土地承包所形成的权利义务关系长久不变，既包括农村土地承包经营制度长久不变，也包括承包期限更长，权利更加充分而有保障。 1.稳定现有土地承包关系 实行家庭承包经营制度，是人民的选择、历史的选择。实践证明，家庭承包经营适合不同生产力发展水平，广大农民群众对现有土地承包关系是比较满意的。因此，稳定现有土地承包关系，就是按照法律和政策的规定落实好现有土地承包所形成的权利义务关系，做好土地承包经营权确权登记发证工作，确保承包合同、证书、地块、面积“四到户”，保障农民承包土地的各项权利。对于人地矛盾等问题，一方面可以通过土地流转缓解，另一方面要在地外做文章，通过拓宽非农就业渠道、加快农村社会保障制度建设等途径解决。 2.保障农民土地承包经营权 当前，随意调整承包地、违法征占承包地、侵害农民利益的现象时有发生。要切实落实农村土地承包法和物权法赋予农民的对承包地占有、使用、收益和流转的权利，支持和鼓励农户按照依法自愿有偿原则转包、转让、出租、互换土地，或者将土地承包经营权入股从事农业合作生产，但不允许入股从事非农业生产或入股公司从事经营。家庭承包是以“户”为单位，也不存在继承问题。 3.完善土地承包配套政策措施 土地承包期限并不是落实“长久不变”的障碍，关键是要健全土地承包权登记、流转政策措施，明晰产权，支持流转。现有法律基本体现了“长久不变”的精神。农村土地承包法第4条第1款规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”并在第13条明确发包方负有“维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同”的义务，此外，还专节规定了对土地承包经营权的保护，明确承包期内发包方不得非法收回、调整承包地。尽管该法未对承包期满后的承包问题进行规定，但《物权法》第126条第2款作了相应补充，明确“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。因此，法律不是落实“长久不变”的障碍，当前不需要急于修改相关法律的规定。在落实“长久不变”问题上，最好的选择仍是先出台相关政策、以后再完善法律。当然，对一些已经实践检验为正确的政策，如改革征地制度、限定征地范围、提高征地补偿标准、保障被征地农民利益等政策，应保持相对的稳定性，建议尽快修改《土地管理法》等法律法规并予以制度化、法律化。 二、关于土地承包经营权流转的问题 土地承包经营权流转是农民行使对承包地收益、处分权能的具体体现，也是发展农业规模经营、解决人地矛盾问题的重要途径。实践中，一些地方和个人之所以认为家庭承包阻碍了规模经营，或者认为“增人不增地、减人不减地”的政策使得新增人口无地可种，一个很重要的原因是将目光仅放在了静态的土地承包经营权上，而没有想到充分发挥承包经营权流转的作用。对“新增人口无地可种”“家庭承包”有个正确理解的问题，家庭承包的单位是“户”而非“人”，新增人口严格来讲并非无地，而是该户人均承包地较其他户少。因此，党的十七届三中全会在提出“长久不变”的同时，强调要加强土地承包经营权流转管理和服务，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这对于发展现代农业、切实维护农民土地权利具有重要意义。
