一、中国农村土地制度的历史变迁 土地问题是一个贯穿中国几千年发展史的重大问题。从农村土地农民个体所有制到农村土地集体所有制的历史变迁，是1949年以后中国土地制度所发生的最为深刻的变革。从根本上看，中国农业合作化以后土地利用和农业发展中存在的一系列深刻矛盾，并非根源于选择了农村土地集体所有制这一土地公有制度，而是在建立土地公有制度的过程中出现了发展方式的重大失误，以及在农村土地集体所有制建立之后，严重忽视了以土地为基础的农业生产的本质特点，忽视了由农业生产本质特点决定的对经营方式的特殊要求，否定了农户家庭经营这一最适当和最有效率的农业经营方式。始于20世纪70年代末期的中国农村改革，就实质看并不是对农村土地集体所有制的根本否定，而是在集体经济组织内部成功地实现了土地所有权与经营权的分离，通过确立农户家庭经营的主体地位，重新构造了适合于农业生产本质特点的微观基础。 从“三级所有、队为基础”人民公社体制到土地家庭承包的演变，其核心是通过建立土地所有权与经营权相互分离的新的土地制度，使农民获得了自主进行生产经营活动的基本权利，重新确立了农产家庭经营的主体地位。这是中国农业发展逐步纠正失误和走出困境的标志。家庭承包经营尽管本身存在着一些需要进一步加以完善之处，但因从根本上适应于中国现阶段的农业生产力水平，一经找到这一最有效率的经营形式便表现出强大而不衰竭的生命力，并以其所释放的巨大能力，促使中国农业实现了前所未有的高速增长。 从土地制度变革的角度评价，中国农村改革最大的成功之处，就在于在不变更农村土地公有制的基础上，通过成功地分离土地所有权与经营权，还原农户家庭经营这一最适宜的土地经营形式，将一度被人为割断的农民与土地之间紧密的经济利益关系又重新卓有成效地衔接起来，通过彻底打破长期延续并严重束缚农业生产力发展的传统集体经济模式，通过确立农户家庭作为基本的经营主体，重新构造了中国农业和农村经济发展所依赖的具有巨大活力的微观基础。 但是，土地按农村人口平均分配，其暗含的假设前提是每个集体经济组织内部的所有成员都以耕地为基本谋生手段，并且已有人口和未诞生人口都天然地享有平均分配土地的权利。因此，完善土地承包制度所需要解决的首要而紧迫的问题，理所当然地就是如何尽可能公平地调整好农村人口变动所带来的土地再分配关系。由于人口增长对中国来说在相当长的时期内都是不可逆转的发展趋势，因而在每个农村集体经济组织内部根据人口变动调整土地，实现人口与土地公平的再分配，就必然在可以预见的时期内将是一个连续而不间断的过程。即只要农村人口不断增加，土地就必须不断定期或不定期地调整，以满足新增人口对平均分配土地的基本要求。从已有的实践看，在实行土地承包制后相当长的时期内，农村内部土地频繁调整是带有普遍性的现象，差别只是表现为具体的调整时间和调整方式有所不同。 由此可见，以农村人口为依据平均分配土地并根据人口变动持续地再调整土地分配状况，这样一种农村土地制度本身存在着一些明显的缺陷。一是主要按人口均分土地的方式首先形成了超小型的小块土地经营格局，而以人口变动为依据不断再调整土地，进一步强化了土地经营规模不断细分的发展趋势。二是由于人口变动条件下土地的定期或不定期调整不可避免，农民对土地经营不能产生稳定的经济预期，加剧了农民对土地的短期化掠夺或经营行为。三是土地按人口均分方式的长期维持，在一定程度上使土地经营的兼业化和副业化现象不断发展，由此构成提高土地利用效率的重要障碍。四是封闭式的土地分配和土地调整方式，使土地经营权市场难以发育，解决中国超小型土地经营规模问题缺乏重要的制度基础和经济手段。五是土地产权不清导致土地流转中政府过度介入现象日趋严重，普遍的“代民做主”在很大程度上构成了损害农民土地权益的重要原因。因此，进一步创新农村土地制度，既是实践发展中产生的紧迫要求，又是统筹城乡发展中深化农村改革的重要内容和任务。 二、深化农村土地制度改革的内在需求 中国的经济体制改革是由农村改革率先启动并逐步向纵深推进的，而农村改革又是以土地制度改革为主线展开的。中国以土地制度改革为主线的农村改革不仅实现了农业的突破性飞跃，而且对整个国民经济的全面发展发挥了极其重要的推动和支撑作用。 但是，必须看到，土地承包制是在不改变农村土地集体所有性质和必须满足所有农村人口均等分配土地需求的严格约束下的制度创新，因而不可避免地带来土地分散、零碎经营，以及土地产权主体和客体模糊的制度缺陷。由于土地产权未能足够明晰地界定以及使用权交易市场缺失，农地超小规模、细碎地分散于农户之间。在此条件下，中国农地规模经营并未随农村劳动力非农化转移而同步推进，特别是在需求因素已上升为中国农业发展的主要推动因素的背景下，农产品质量安全问题日益突出，而小规模、细碎的农地经营方式在很大程度上构成了提升农业竞争力的重要障碍。在加速发展现代农业的宏观战略下，如何加快农地流转，推进农地适度规模经营，已经成为当前农村发展面临的一个越来越紧迫的问题。就中国的实际情况而言，要实现农地适度规模经营，就必须以土地产权制度突破为重点探索更为规范有序的农地流转新模式，加快农地流转速度，在确保农民利益的前提下为现代农业的发展奠定不可或缺的土地制度基础。 另一方面，工业化和城市化加速推进带来的不断增长的用地需求，特别是许多地方超越现实基础掀起的城市化浪潮所引发的日趋严重的土地供求失衡矛盾，也在客观上强烈地表现出深化农村土地制度改革的内在需求。改革开放以后中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，正是主要得益于城乡二元体制下土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果。显然，在这种制度条件下形成的是一种效率低下的粗放式工业化和城市化道路，不仅对农民土地权益的侵害导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一，而且对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的滥占滥用现象。同时，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地增值空间迅速提升，逐渐由生存依赖要素转化为谋利致富要素，这样在客观上就产生了部分农民主动进行土地外部流转的内在需求。但是，由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民这种以不合法方式争取自身利益的行为虽然对严重不合理的现行土地利益格局有一定的校正作用，但也导致了土地利用混乱、土地产权关系不明晰、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等不少突出问题。因此，在当前统筹城乡发展的背景下，同样亟须寻求农村土地制度的创新，尤其必须以还权赋能为主线深化农地征用制度和农村集体建设用地制度改革，还土地权利于农民，赋予农民更加充分有效的土地发展权利。
