随着2011年1 000万套、“十二五”3600万套保障房建设目标逐步从政治决策转换为地方政府的切实推进，意味着中国的住宅市场“保障归保障、市场归市场”的双层格局初步形成。而保障房的大规模建设本身即意味着商品房市场在整个宏观经济中的重要性将逐步弱化，保障房在经济下行时的对冲功能将逐步体现，也都意味着“商品房持续压制、保障房持续扶持”的双重政策格局将逐步形成。 保障房的覆盖边界：3600万套是否已足够？ 以城市常住人口统计范围内的保障房潜在需求空间 2010年中国城市化率为47.5%，城市人口共计63698万。目前，中国统计局对城市人口的统计口径为居住在城镇范围的全部常住人口，通常居住在城市半年以上，统计上即被计入常住人口。 进一步细化，目前中国城镇常住人口可分为本地农村人口，本地非农户籍人口、外地农村户籍人口和外地非农户籍人口四类，占比分别为27%、49%、13%和10%。按照这种分类，本地农村人口通常拥有自己的住宅，目前不纳入保障房的覆盖范围；本地非农户籍即城市户籍人口中不具备商品房支付能力或无力承担房租的家庭则应在保障房范围之内；外地农村户籍人口主要为农民工，这部分迁移人口通常主要居住在廉价的城中村住宅中，外地非农户籍人口主要为大学毕业生，这部分人群是城市“夹心层”的来源之一，这两类占比为24%左右的外地迁移人口应纳入保障房范围。 以城市家庭住房支付能力测算的保障房潜在需求空间 如果将城市常住人口分为最低收入、低收入、中等偏下收下、中等收入、中等偏上收入、高收入及最高收入等七类家庭，并按照2010年的平均房价计算其房价收入比及按揭收入比，虽然这两个指标在衡量居民住宅支付能力时具有一定的局限性，由于统计数据的有限性，我们无法根据不同类别家庭的收入中位数及房价中位数计算这两个指标。大致测算表明，前三类家庭的按揭收入比已经接近1，甚至远远大于1，因此，这些家庭基本上不太可能进入商品房市场，最低收入和低收入家庭应纳入廉租房和公租房的保障范围，中等偏下及部分中等收入家庭应纳入经济适用房和限价房的保障范围，而中等收入以上的家庭则应通过市场化的商品房进行解决。 真实的供求缺口有多大？ 过去几年来，中国共建了约5亿平方米经济适用房，以套均面积60平方米计算，5亿平方米已经解决约830万个家庭的住房；如果进一步考虑到近年来，已通过廉租房制度保障家庭的户数约700万户，再加上2010年580万套各类保障房，那么具有保障性住房含义的住房共计2100万套。从目前的情况看，“十二五”3600万套建设目标将会是保障房市场空前发展的五年，以这样的建设目标与竣工速度核算，未来五年平均每年竣工保障房超过700万套，市场新增住房中，保障房市场增量占比保持在50%左右，截至“十二五”期末，保障房存量占比将达30%，从而基本解决城市低收入家庭及迁移人口的“住有所居“问题。 不过，从中国现在存量住房的产权结构来看，城市人口的住房解决方式十分复杂，包括原有私房、房改私房、商品房、租赁公房、租赁商品房等多种方式，其中占绝对比重的是房改私房，占比为41%，这是中国90年代住房改革的历史产物；商品房，占比为37%，虽然经过十多年的住房市场化改革，但从规模和比例上看，商品房在存量住房中的占比仍然较为有限。从这个角度讲，未来商品房与保障房的发展空间无非就是对平均楼龄接近或超过20年的原有私房、房改私房和原有公房的更新改造过程。此外，还有大量的“城中村”住房，也需要最终通过改造或拆迁变成商品房或者保障房。因此，保障房的大规模建设也必然意味着新一轮的“城市再造”及大面积拆迁、改造和扩建过程。（见表1、表2） 目标分解与资金、土地需求 资金需求 2011年1000万套保障房建设目标分拆来看，经适房与两限房、廉租房、公租房、棚户区改造分别为200万套、150万套、250万套、400万套。按照假设，以上四类保障房所需求建设资金分别为2900亿、1460亿、3100亿、6300亿左右，共计约1.37万亿。 依据同样的假设条件，“十二五”3600万套保障房在未来五年的资金需求分别为1.37万亿、1.08万亿、0.8万亿、0.79万亿、0.79万亿，五年累计需投入资金4.8万亿，超过金融危机期间4万亿的刺激计划，其中2011年和2012年为投资高峰期，开工、在建、竣工的保障房均为五年中最高。 此外，我们大致统计了除西藏之外的所有省及直辖市2011年的保障房建设目标，合计的总量目标与资金需求规模与全国水平大致吻合，这也印证了我们的测算假设具有一定的合理性。除此之外，我们发现以下两个问题值得说明：1.2011年黑龙江80多万建设目标再次成为全国之最（2010年建设目标超过50万套，为全国总量的10%)，其中超过80%的部分为棚户区改造，公租房占比较小，这也侧面反映出地方政府对投资支出成本高，资金回收慢的公租房建设仍然存在一定的不确定性。2.中西部省份建设目标平均高于东部省份及直辖市，其中安徽、河南、湖北、山东、四川建设规模居前。（见表3、表4） 资金缺口与潜在补充来源
2011年1000万套保障房约计1.37万亿的资金需求与2011年实际需要的投入资金并不相等，事实上，2011年实际投入的资金来自于三个方面：1.2010年各类保障房实际开工590万套，竣工370套，因此，尚有220万套将在2010年逐步竣工，并形成2011年的实际投资完成额，220万套需要的后续投入资金约计2800亿左右；2.2011年新开工1000万套，其中约计竣工各类保障房总量比重60%，约计600万套，实际完成投资约计8000亿；3.2011年其余40%的在建项目将在2012年逐步竣工，这部分保障房仅需在2011年投入约30%的前期资本金，约1700亿。综合而言，2011年政府、开发商、社会资金等多元渠道共需要为保障房提供的融资总量为1.25万亿。
