一、引言 行政管理体制改革是一项系统工程，大部制改革的成功需要依赖一个设置合理、结构科学、运作高效的内部体系的支撑。部门内部运行机制直接影响大部制改革的成败，健全部门内部的机构设置和运行机制也即成为行政体制改革的题中之义。目前国内学界对于大部制改革的研究方向主要集中于对“八大论题”①的宏观讨论上。而从研究的层级上看，则主要侧重两个方面：一是中央层级的研究，偏重部门整体职能转变和部际关系的探讨；二是地方层级的研究，集中在试点城市的实践总结和对比。两相比较，部门内部的机构设置和运行机制并没有得到相应的关注。本文尝试对大部门内部的司局管理层级的改革进行初步研究，并在研究的基础上提出“大司局”的概念。深入研究大部制中观层面的司局设置及其运行机制，有助于我们更为全面地了解改革的现实困境，同时也为我们描摹改革图景提供了另一种参考坐标。 在本文展开讨论之前，需要先对研究对象的范畴进行界定。“局”的概念在我国比较复杂，在中央和地方政府部门的管理机构和政府直属机构中均有出现，如国家工商总局、河南省工商局等。而在中央政府序列中的“局”又大致分为四类，以当前国务院的机构设置为例：国务院直属机构中设有14个局，如国家税务总局、国家体育总局等；国务院直属事业单位设有3个局，分别为中国地震局、中国气象局、国家档案局；国务院部委管理的国家局则有22个，典型如国家能源局、国家国防科技工业局、国家烟草专卖局等；最后一类是此三类大局中内设的小局，如消费者权益保护局，其为国家工商行政管理总局的内设机构。“司”的概念则较“局”简单一些，只在中央政府机构序列中出现，主要分为两类：一类是国务院内设部的下一级机构，如工业和信息化部的军民推进司；另一类是三类大局中的内设机构，如同样隶属于国家工商行政管理总局的市场规范管理司。本文所讨论的“大司局”限定于国务院组成部门的部委内部的司局设置，不包括地方政府的内设机构或直属机构的局，以及国务院直属机构及直属事业单位中的司局，也不包括部委管理国家局下属的司局。 二、“大司局”的概念辨析及分类 加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制是加快我国行政管理体制改革的必然要求。而一项决策落实到部委以后，并非已是万事大吉，还需由部委内各司局甚至处室去具体执行。只有把一项决策落实到了各部委的司局及其处室，才算基本到位。②“大司局”作为深化大部制改革的重要环节，对其概念的辨析不但可以丰富我国行政机构改革和行政管理理论，同时也为后续学者开展研究奠定基础。目前对“大司局”并没有一个明确的定义，只能算是对“大部制”概念的一个语义延伸。但通过现实关照和理论思辨，可首创性地概括和提炼出一个定义来：大司局是一种优化的部门内部组织架构类型，其按照部内事务综合管理的需要，将多种内容有联系的业务和职能交由一个司局管辖，扩大司局原有的管理幅度，以相对较少的业务机构来覆盖尽可能多的部属职能。作为一种部内事务综合管理体制，大司局致力于厘清部门内部的管理边界、避免职能交叉，同时提高行政效率，降低行政成本。 现有的政府组织设置和职能配置关系共呈现出三种类型的大司局：一类是工作范畴偏重部门整体管理的综合性司局，如各部委的办公厅、政策法规司等，该类司局主要负责部门内部的综合管理，组织和拟定部门所辖产业的发展战略，组织起草相关的法律法规草案和规章，并负责部门内部有关规范性文件及投资项目的审核工作等；二是职能整合后的专业司局，该类司局是此次大部制改革的亮点和主要载体，如新增设的隶属于交通运输部的道路运输司，其不仅包括运输管理职能，还新增了对城市客运、地铁运营、出租车、物流行业管理的职能。而同期成立的安全监督司，则将过去分设在海事、公路和水运等职能部门的安全处，划归到一起，统一负责交通运输安全监督工作；第三类大司局则是部属的国家局，该类国家局是负责国家某方面工作的行政管理机关，既接受主管部委领导，又具有相对的独立性。主管部委主要通过部长或部务会议的形式，对国家局工作中的重大方针政策、工作部署等事项实施归口管理。如划归工业和信息化部的国家烟草局就下辖10个司局，并拥有多家大型公司和直属单位。可以说此类国家局是部门内部真正意义上的“超级大局”，其职能和管辖范围具有相对的封闭性和统一性。 三、“大司局”视野下部门内部运行机制的现实困境 虽然对大部门的内部运行机制仍在探索过程中，但将“大司局”的概念与现实境况进行对比，不难发现我国目前的部门内部司局的设置和运行远远不符合其理论构想。即使是所谓“超级大局”的部委管理的国家局也因其独立性过强，与部内司局的互动不足，难以列入职能有机统一的“大司局”行列。通过大部制运行两年多来显现出来的问题，可梳理和归纳出以下在大部门内部运行机制存在的问题。 （一）综合性司局的业务协调能力不强 大司局，需要大协调。覆盖部门基本职能的机关相对越少，司局职能则相对越宽，司局权力则相对越大，对部内综合协调能力的要求则相对越高。③综合性司局作为“大司局”改革的引擎，担负着提供部内改革驱动力的职责。依照“大司局”建设的内在要求，我们现行的部门内部综合管理机构并未承担其应有的组织协调能力，协调机制还有很多方面值得改进：一是部门综合治理能力较弱，缺乏综合性协调机构和机制。如部门所属的办公厅只是承担机关文电、日常工作的协调和督查、政务公开、新闻发布等一些日常管理工作，未被正式赋予综合协调中心的地位；二是现行协调机制自身还不够完善，明晰的协调方式、明确的协调层级尚未确立，各综合司局并不能站在部门全局的位置完全适应体制改革后的新要求。同时，针对当今社会发展过程中出现的各类公共危机事件，综合司局并未有一套完整的工作流程和相对成熟的应对体系，这也导致其在危机管理过程中尚不能承担起统筹部门内部资源，协调部内机构关系，形成部门合力的职能。
