引言 1978年改革开放以来，特别是继1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五轮政府机构改革之后，中国于2008年春季再度启动第六轮政府机构改革。从政府转型绩效角度考察，前后继起、不断深化的五轮机构改革，虽然基本摆脱了传统计划经济体制下的政府管理模式，但一些深层次的问题仍未得到根本解决。总体上看，中国行政管理体制仍未彻底完成从计划经济时代的管制型、全能型政府，向市场经济时代的规制型、服务型政府的转变。① 当前，中央政府的“大部制”改革正在深入，地方政府机构改革接踵而至。中国是一个广土众民、发展不平衡、长期实行中央高度集权管理的大国，地方政府机构改革不仅受到中央政府“大部制”改革指向的深刻影响，而且取决于“中央—地方”政府权力关系架构下的权责划分和职能定位。为此，本文试图从公共经济学及其公共品理论的特定视角，研究中国地方政府职能界定的科学依据及其对政府机构改革取向的影响。 深入系统地考察中国地方政府职能转变与机构改革，具有理论研究、改革实践和学科建设的多方面重要意义。从理论层面来看，中国自秦设郡县以来，直至当前的改革开放，面广量大的地方政府职能始终未能得到合理定位。科学界定地方政府职能，既是回答中国两千多年来地方政府发展进程遗留下的历史疑难问题，也是回答如何巩固改革开放30年成果的现实攻坚问题。从实践层面来看，未来地方政府机构改革关系到政府职能转型以及服务型政府建设，甚至会影响到中国的经济社会转型，功败垂成，事关重大。因此，迫切需要相应的理论指导。就此而言，本文将基于理论研究探寻中国地方政府机构改革取向，为其提供思路与借鉴。从学科建设层面来看，地方政府职能定位不仅关系到政府的政策实践，而且关系到中国公共经济学、公共管理学、公共政策等学科的未来定位和发展重点。本文研究希望能够在相关领域“投石问路”。 本文包括六个部分：第一部分：引言。阐述本文的研究主题、研究目的与意义、研究内容及结构安排。第二部分：相关文献评论。第三部分：中国地方政府的体制变迁。通过简要考察中国高度集权管理体制背景下“中央—地方”政府之间权力集分的历史沿革与“规范化分权”进展，廓清地方政府职能转变与机构改革的历史方位和发展方向。第四部分：中国地方政府的职能界定。运用公共经济学及其公共品理论，考察服务型政府职能划分（横向—分类、纵向—分级）的实践进展和现存局限，进而基于公共品的规模经济与外部性之组合效应，建构了一个政府间职能划分的两维权变判断模型。第五部分：中国地方政府的机构改革取向。从广义和狭义角度研讨中国地方政府机构改革取向。第六部分：结论与讨论。 文献评论 国际经验表明，地方政府是各国政府体系中的重要组成部分。“地方政府治理的好坏，直接关系着这个国家的经济发展、政治稳定及民主制度的有效运行。”② 因此，科学研究并客观评价地方政府的存在合理性、法定职能及其行为绩效，已成为国际学术界长期关注的一个重要主题。综观国内外学术界，关于地方政府的研究文献可谓浩如烟海，汗牛充栋，广布于经济学、管理学和政治学等社会科学的诸多分支学科，并呈现跨学科综合研究的发展趋势。 地方政府作为一国行政系统的重要组成部分，对促进经济、政治、社会协调发展具有举足轻重的地位和作用，而地方政府的地位和作用往往是通过具体职能展现的。“政府职能是政府行为的方向、方式和作用。政府作为国家行政机关具有多方面的职能，如作为统治者和领导者的政治职能；管理经济工作的经济职能；管理社会公共事务的社会职能。”③ 在一国政府体系中，地方政府职能定位往往取决于纵、横两个维度变量的影响。 （一）纵向维度：“中央—地方”政府权力关系架构下的权责划分。国际经验表明，除了极少数例外，无论是实行何种政体类型的国家，还是追溯历史、考察现实、展望未来，地方政府的地位和作用总会受到特定“中央—地方”政府权力架构的制度约束。“这种制度的基本特征是实行纵向分权和制衡，即中央与地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内享有充分自主权，同时，地方政府有足够的宪政保障以反制中央政府的随意干预，双方在某些事项上通过联合作业和混合财政进行府际合作。”④ 因此，在这种权力关系架构下，地方政府职能在很大程度上取决于“中央—地方”政府的权责划分。 在宪政体制下，“中央—地方”政府的权责划分是法定的。在当今世界，无论是最为典型的联邦制国家的美国，还是具有地方自治传统的单一制国家的英国；无论是享受中央广泛集权国家的法国，还是实行合作主义联邦制国家的德国，中央政府与地方政府之间的权责划分，不仅通过国家宪法加以确定，而且具有操作性的明文规定。⑤ 尽管中国宪法也对政府间职能划分进行了规定，但也只是原则性的，具有指导意义但实际操作性不足。“宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定，但实际上各级政府间并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版。”⑥ 不仅如此，中国各级地方政府之间的权责划分就更加模糊了。“近年来，中国在行政管理体制和机构改革中做出了重大的努力，把转变政府职责、理顺关系作为改革的重点。但很少注意到政府职能作为一个具体事物，对于不同层级政府而言是各不相同的。……讨论政府职能的文章，绝大多数都是笼统地采用‘政府职能’这一术语，很少提出不同层级政府的政府职能是不同的，因而政府职能转变对不同层级政府而言，其内涵也不尽相同。”⑦ 由此可见，深入系统地探讨中国地方政府职能界定的科学依据，是顺利推进地方政府职能转变与机构改革的一个重要理论保障。
