众所周知，最近几年，针对基层财政困难，许多人提出“省直管县”的“扁平化”改革设想，实行中央—省（自治区）—县的“三级财政架构”。试图通过“省直管县”的新体制来减少中间层次以及由此产生的克扣和耗损，壮大基层政府的财力，缓解其财政困难。这一设想已经得到中央有关部门的大力推行。2009年中央一号文件就更为明确指出，推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。尽管中央近年来在不同文件中对“省直管县”改革问题已数度涉及，但一号文件中的这段话无疑是最新的表述，对于推进省管县体制改革具有极大的意义。这一体制改革推进所遭遇的制度掣肘前所未有，相关的因应路径也在探索之中。 一、省直管县行政管理体制改革的时代背景 推行省直管县行政管理体制改革，有着鲜明的时代动因。历史上，郡县制是农耕社会的产物。中国虽然没有西方的城邦制，但有着市县一体的悠久历史和成功经验。中共中央1982年第51号文作出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定，首先在江苏省试点，随后在全国试行。实行市管县体制，是为了打破市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，充分发挥中心城市对农村的拉动作用。可以说，从1959年第二届全国人大第九次会议通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》到1983年中央发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》中关于“积极试行地、市合并”、实行市领导县的体制，基本上都是成功的。上世纪九十年代，市管县体制伴随着工业化、城市化进程成为我国地方行政体制的主要形式。 长期以来，各地实行的都是“市管县”。“市管县”体制对推进城乡建设一体化，解决城市发展所需的原料、资源、劳动力缺乏的问题曾起到积极的作用，这一体制通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令的顺利下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治稳定。然而，随着中国经济社会的发展，一个普遍的观点是“市管县”行政管理体制已经越来越不能适应社会发展的需要，暴露出很多体制弊端，成为经济社会发展的绊脚石。“市管县”这一行之多年的体制设计目前正备受质疑。各种媒体对市管县体制几乎出现了一边倒的指责之声，主要集中在以下几个方面： 一是“市管县”体制缺少法律依据。宪法规定，我国地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”，在省与县之间没有“中间层次”。[1]“市管县”体制不仅无端增加了行政层次，也相对加大了行政管理成本，降低了行政效率。资料显示，我国一个中等地级市，一年的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，每年全国就地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。[2] 二是“市管县”体制下城市的经济辐射作用普遍存在“小马拉大车”的现象。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。 三是城市虚化现象严重。市管县体制虽然推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。实行“市管县”后，地级市逐渐由“市管县”前单纯的城市变为城市与乡村的杂合体。在城市化进程中，许多地级市想要在县域实现城市化，使得广域型城市大量出现。城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的社会生活的载体，是有其内在规定性的。而我国因“市管县”体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数目的急剧扩张，却恰恰违背了这种规定性。[3] 四是“市管县”体制虽然表面上解决了原来的地市矛盾，但实际却出现了更为尖锐的市县、区县之间的矛盾。县（市）一级管理权非常有限，这一体制有着明显的倾向性，它主要是为市一级服务的。市侵害“县”及农村地区的利益，形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的现象，严重影响束缚了县域经济社会的发展。 五是“市管县”体制束缚了县域经济的发展，制约了社会主义新农村建设。“市管县”体制下，县级政府的经济管理权极为有限，甚至有些地方地级市政府管理县级经济，造成了管理者与管理对象某种程度上的脱节，不利于管理者根据市场情况做出准确及时的决策。在“市管县”体制下，地级市既要管理城市建设，又要对周边县的农村进行管理，而城市和农村的管理内容、管理方式在很多方面都存在很大的不同，导致地级市在城乡管理上左顾右盼，摇摆不定，两手都去抓，两手都不硬的局面。在这种情况下，地级市在管理上很容易出现重视工商业和城市的发展，而很难对农业和乡村的发展给予足够的重视，也没有心思专心研究农村经济社会发展的问题，不利于新农村的建设。[4]
