发达国家和地区大部门体制组织结构与运行机制比较

      建立大部门体制是国际公共行政领域的一项重要改革趋势，主要发达国家和地区的政府改革普遍采取了加大机构合并、增强政策统筹协调管理的举措(Christensen and Lgreid，2007)。中国政府也在积极借鉴大部门体制改革的经验，理顺政府关系，提升执政效能。从目前中国行政改革的目标来看，大部门体制指的不应仅仅是部门机构之间的合并或重组，而是体系和机制的有机统一，是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一(中国共产党第十七届中央委员会第二次会议，2008)。

      在当前有关大部门体制国外经验的讨论中，对大部门体制组织类型和管理方式的总结还不够，尤其是对不同组织类型背后“软系统”即运行机制的分析更是不足。所谓运行机制，可以理解为隐含在大部门体制背后不同机构、部门、层级之间的权责关系，是活的体制。从国际经验来看，各国、各地区大部门体制的组织架构和运行机制间存在很大差异，即使同样在实行西方政治制度的国家和地区，就如何实现有效的大部门体制，也没有一个可以照搬的模式。本文根据政府内阁层面核心部门及其附属组织的运行关系，将大部门体制划分为六种不同的类型加以讨论，文章还将尝试从三权分立的政治制度的角度分析大部门体制运行机制的形成。

      一、内设职能部门化模式

      内设职能部门化(Functional Departmentalization)模式，是大部门体制设置中最常见的一种组织形式和运行机制，即基于加强同一政策范畴的统筹管理为目标，按专业化的原则，以工作或任务的性质为基础来划分部门，普遍在职能归口的基础上对机构加以重组与整合，将原有的职能部门合并成职能宽泛的部，次级单位同样按照同类业务管理的范畴转化为内设的部门，形成更简约的类似我国的“部—局”或“部—司(局)—处”几个上下隶属的结构和层次，以减少部门的规模，建立起职能有机统一的大部制。

      在实行大部门体制的国家和地区，都不同程度地采取了职能部门化模式。以英国为例，其商务、企业与规制改革部的成立是为了统筹管理贸业与工业领域，整合了原贸易与工业部的全部职能和内阁办公室的部分职能，全面负责企业与商务关系、地区发展、市场公平、能源政策以及经济规制管理与改革事务，而原贸易与工业部的部门则整合为新的司、局级单位①。成立于2001年的环境、食品及农村事务部，则主要负责统筹管理食品安全领域的兽药和农药监控项目，部级以下又按照不同业务管理范畴分设各司局单位，直接对各部首长负责②。

      再以法国的文化体制改革为例。法国中央政府设有文化部，但长期以来部门设置分散，原有10个业务司局，职能交叉严重，政策统筹能力低下，不能适应新的文化发展要求。2009年，法国文化管理体制进行了重大变革。为了加强文化部门重要政策的能见度，简化并廓清文化部与各直属机构之间的职责和关系，同时优化处室设置，提高工作效率，法国按照新时期文化工作中“保护文化遗产”、“鼓励艺术创新”以及“发展文化产业”等三个重点领域，将原有的10个司局重新组合成为现有的“文化遗产司”、“艺术创新司”以及“媒体和文化产业司”等三个内设职能司局。同时，为协调各项跨领域的文化政策，在整合原有的“行政事务司”与“发展和国际事务司”的基础上组建了“办公厅”，强化综合行政协调功能③。

      内设职能部门化模式在组织结构方面体现了“整合”的原则，将整合后的部门作为内阁核心部的一个内设单位，其优势在于官僚理性化管理，次级部门负责人直接向上级部门负责人负责，便于廓清上下平行部门之间的关系。同时有利于加强同一政策范畴的管理，便于政府内部协调，也便于部门首长负担政府责任。然而，这种模式无论如何整合，都没有脱离传统官僚制的弊端，过度集权，不利于减少中央管理的幅度。

      二、独立行政机构模式

      独立行政机构模式(Independent Administrative Agency)，是在中央内阁或内阁核心部之下设立相对独立的行政机构，或将相对独立的行政机构归入大的内阁核心部的模式。独立行政机构主要包括两类：一类是内阁核心部门直辖的独立行政机构，可以称之为部辖“外局模式”或“外局制度”，以日本为代表；另一类是直接隶属于内阁大臣(总统或首相)的独立行政机构，以美国和日本为代表。

      (一)部辖外局

      部辖外局模式，是相对于内阁核心部门内设部局的“职能部门化”模式而言，“外局”在行政上同样隶属于内阁核心部门，但在具体决策和执行业务上相对独立，部门首长可以依据法律规定独立发布命令，但在人事和预算方面要受到所属部门的制约。这一模式适用于业务相对独立但在职能性质上与所属部门相近的机构设置，以便其不受干预地独立开展某方面的工作或调查，这一模式类似于我国的部委直属局，例如国家文物局。发达国家当中，日本是借助外局制度实现大部门体制的代表国家。

      日本现行的行政体制主要是在2001年“中央省厅再编”改革的基础上形成的，这次改革的主要目的是要加强内阁和首相的领导权，主要措施包括创设新的高于省(内阁核心部门)一级规格的内阁府，以及在每个内阁核心部门设置新的由首相任命的职位，包括政务长及政务次长，从而使其有能力综合负责日本内外宏观政策，并有效协调部门行政，强化中央决策能力。这次改革，在其内阁核心部门层面主要采取了职能部门化模式，依据新的施政目标与任务，将原有的1府22省厅缩减为1府12省厅④。此外，内阁府和各省还对各种权力和业务相对独立的直属机构“厅”进行了整合，但仍然保留了其作为“外局”负责某领域行政特许和指导的作用。