农村集体建设用地流转的特点是非法流转。根据我国目前的制度，一般集体建设用地只能由集体经济组织自用或者与其他经济主体合用，其他经济主体需要建设用地只能使用国有土地，国有土地的增量部分通过征用集体土地实现。在这样的背景下，随着我国工业化和城市化的发展，出现了农村集体建设用地私下流转的现象。针对各地出现的建设用地流转隐形市场，现有的研究对流转的现状、特点、流转中产生的问题、流转的合理性，以及土地流转中农民利益保护等方面都作了详细的研究，建立城乡统一的建设用地市场成为共识，并对集体建设用地入市的条件展开了研究。接下来的问题是，地方政府作为征地制度的最大受益者，什么情况下才会选择放弃征地模式？在城乡统一的建设用地市场背景下，由于外部性、信息不对称等因素的存在，农地直接入市情况下仍会面临市场失灵，农民和集体经济组织同样存在农地非农化的激励(马凯、钱忠好，2009)，那么，新背景下优化土地资源配置需要什么条件？此外，城乡统一的建设用地市场只能解决城乡结合部等建设用地需求强劲地区的问题，地处偏远地区或者规划区外的农村集体经济组织如何分享城市化的土地增值收益？现有的研究(如李景国，2009)已经注意到了在城市化背景下，建设用地由农村向城市流转更有现实意义。但这种异地流转又如何实现？这种模式能够得以存在的理论基础是什么？需要什么样的制度安排？这些问题都将在本文的研究中进行深入探讨。 一、重新认识国家对建设用地流转的控制 我国对建设用地的流转经历了一个先松后紧再放松的过程。1998年以前，对农村建设用地的流转少有限制，规定集体所有的土地的使用权可以依法转让，但根据国家(包括城市集体所有制单位)的需要，可以征用农民集体所有的土地。①改革初期，政策鼓励农民利用村集体的土地创办乡镇企业，发展农村经济。1980年代中期以后，农村土地进入集体建设用地市场的通道一直还是开着的，但是，1992年国务院出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，对集体建设用地采取了关闭市场的态度，包括集体土地必须先征为国有出让才能作为建设用地；集体土地作价入股兴办联营企业的，其土地股份不得转让。1998年修订的新《土地管理法》对农村土地进入非农集体建设使用的口子大大缩紧，农民使用集体土地从事建设在该法第43条已变成任何单位只能使用国有土地的一个除外。②1998年以后的土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地(第四十三条)，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但在破产、兼并等情形下，土地使用权可以依法发生转移(第六十三条)。③还规定，在符合规划的前提下，农村集体经济组织可以申请土地与其他单位和个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。④此外，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的⑤，一旦抵押权实现，也会出现集体建设用地使用权流转。建设用地的流转被限定在如上三种例外上，2006年对存量符合规划的建设用地流转进一步放松。2006年国务院31号文在禁止通过以租代征等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设的同时，允许在“符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内，农民集体所有建设用地使用权流转”。 针对农村乡镇企业分散布局、规模不经济的现状，2003年开始，国家积极推进农村建设用地整理，鼓励乡镇企业向小城镇集中，提出城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。⑥2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)中提出，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。2005年又明确提出用“项目区”作为执行“挂钩”的政策工具，即土地的空间置换将被严格限于项目区内进行；项目区要先论证，报国土部审批后方可实施。为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，国土资源部2008年又根据国发[2004]28号文制定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发[2008]138号)。 随着2008年十七届三中全会提出要建立城乡统一的地产市场，保护农民合法权益。2009年国土资源部出台《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发[2009]27号)，提出各地要按照十七届三中全会《决定》的总体要求，深化集体建设用地使用制度改革。“今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划，依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让转让等多种方式有偿使用和流转，以后，根据各地集体建设用地出让转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。”明确了集体建设用地的流转的改革方向，就是在规划控制下，逐步放开对集体建设用地使用权流转的种种限制，赋予集体建设用地与国有建设用地一样的权利。 1.国家对集体建设用地的控制体现了国家目标的转变。农村集体建设用地包括存量建设用地和增量建设用地。增量建设用地来自农地转用。国家对集体建设用地的控制体现了国家目标的转变。在1980年代，国家粮食安全还不是一个问题，国家目标是为农村剩余劳动力提供就业出路、发展农村工业。随着农村工业化的无序发展，土地规模不经济和农村污染问题暴露出来，1992年国家加强宏观调控，采取了关闭市场的态度。但工业化和城市化发展过程客观上需要土地，虽然关闭了农村集体非农化的口子，仍有征地这个大口子不能关闭，在巨大的利益诱惑下，地方政府成为农地非农化的主要力量，我国的耕地以更快的速度消失。正是在这样的背景下，城乡建设用地增减挂钩开始试点，政府垄断征地造成农民利益损失达成广泛共识，建立城乡统一建设用地市场随即提出。
