近年来，我国国民收入分配和政府间财力分配格局问题，是各方关注的现实重大问题与热点问题。在我国财政总收入“蛋糕切分”的分配比例中，中央政府目前拿52％左右(即地方拿其余的48％左右)，而同时，在支出中，中央所占的比重不足30％，地方要占70％以上。这种情况带来了诘问之声：“地方以48％的收入负担70％以上的支出，还怎么过日子？”这其实是一个很久以来令非专业人士普遍疑惑的发问，并在不少场合，直接引出了“应提高地方收入占财政总收入的比重”的看法；而就专业人士而言，这个问题确实也是一个需要力求头绪清晰、深入浅出地把相关道理讲明白的重大现实问题。本文试对此作一番分析。 一、分税制下中央、地方间财力分配关系的内在逻辑 大道理管小道理。讨论中央、地方间财力分配关系，首先需要明确，为什么我们必须把这一关系放在“分税制”的制度框架之下。搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共识与基本实践模式，也是我国改革开放在经历了前面十余年探索后，以1994年财税配套改革为标志而确立的财政体制的基本框架与现实性质。其内在的逻辑要点不可不察。 (一)政府与企业关系和中央与地方关系需要在分税制框架下“二位一体”地得到正确处理。 学术界已有不少讨论涉及如下的辨析：对于财政体制，虽然不少人看到是处理中央与地方政府分配关系的规范性制度安排，但需要十分明确地指出，财政体制绝不仅仅只是处理这一项关系——在全局意义上，财政体制首先需要处理政府与企业分配关系，进而“二位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系(贾康，《分税制改革与中央、地方政府间关系》，《改革》1990年第4期)。我国1994年的变革，之所以具有里程碑式的意义，就是它终于突破了以往不论“集权”还是“分权”都是按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结。首先在企业“向谁交”和“按照什么依据向谁交”的制度规范上①，形成了所有企业不论大小、不分行政级别，在税法面前一律平等、一视同仁，“该交国税交国税，该交地方税交地方税”的真正公平竞争环境，同时也使中央与地方间告别了分成制下无休止的扯皮和包干制下“包而不干”延续扯皮因素的“体制周期”，形成了政府对市场主体实行宏观“间接调控”的机制和中央与地方间按税种分配各自财力的比较规范、稳定的可持续体制安排。 (二)按税种划分收入，对于不同地区必然要求规范一律，但各地实际的税收丰度和公共品供给成本又必然高低不一 税种在中央、地方间的划分即税基的配置，一般认为要遵循如下一些基本原则：与国家主权和全局性宏观调控功能关系密切、税基涵盖统一市场而流动性大的税种(如关税、消费税、个人所得税、社会保障税等)，应划归中央；而与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱、宜于因地制宜的税种(如房地产税、资源税、耕地占用税、特定地方税等)，应划归地方。关于这套税种划分的原则，在一个体制内，应是上下贯通、规范一律的，那些不宜由中央或地方专享、出于过渡性的或者甚至是长期存在的理由不得不划为中央地方共享税的税种(如我国现行税制中的国内增值税和所得税)，也需要执行全国一律的共享比例。假如我们不能坚持最基本的“全国一律”特征，我国分税制的根基就会动摇——试想，如按有些同志听来似乎“有道理”的主张，把欠发达地区的增值税25％分享比重(或所得税40％分享比重)提高，用以“因地制宜地缓解地方困难”，那么这一个省(区)如果调为50％，另一个省(区)马上会抬出一大堆理由要求升为60％，最欠发达的边远省(区)则可能会要求70％以上，而发达地区同样会愤愤不平地摆出一大串“困难”来也要求改变比例，这样，体制的实际规则，就会转变为“一地一率”、讨价还价的分成制，分税制体制的框架便将随之而轰然倒塌，于是乎，原来弊病丛生、苦乐不均的“跑部钱进”、“会哭的孩子有奶吃”、无休止的扯皮等等问题，就都会卷土重来。总之，一句话，按税种划分中央、地方收入的基本逻辑，是要求全国保持规范一律，即使是共享税，其切分办法也必须全国一致，否则，便不成其为与统一市场、公平竞争环境及体制稳定规范性相契合的“分税制”体制了。 但由此而来，各地税种一律、分享比例一律，但实际的税收丰度(某一税种的人均可实现收入数量)却会由于地区经济发展水平的差异及其它相关因素而大相径庭。比如同是25％的增值税，工商企业数量多、发展水平高、增值额规模大的沿海省(区)，与工商业还很不活跃、经济发展水平低下、增值额规模往往还很小的西部边远省(区)，定会有人均对比上的巨大反差；同是拿取40％的所得税，但企业效益水平和居民收入水平、进而人均比较的所得税数量，在不同区域往往完全不可同日而语。这就注定会产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”。与此同时，地方政府提供“基本公共服务均等化”所需的公共产品的供给成本，又会因巨大的地区差异而产生另一个支出负担上的“横向不均衡”，使欠发达省(区)面临更大困难：税收丰度很低的地方，大都是地广人稀、高原山区、自然条件较严酷而提供公共产品的人均成本非常高的地方；税收丰度较高的地方，一般都是人口密集、城镇化水平高、自然条件和生存环境较好因而提供公共产品的人均成本比较低的地方。财政的收入丰度低而支出成本高，这就是欠发达地区普遍面对的困难处境，因此分税制框架下对这个问题的解决之道，便主要需依仗“自上而下”的中央财政(还有省级财政)对欠发达地区的转移支付制度安排(也不排除中央政府或高端政府协调组织之下开展的发达地区对欠发达地区的“横向”转移支付)，形成可持续的调节区域差异的通盘方案。
