一、问题的提出 农业税被取消后，乡镇政府过去承担的重要职能——农业税和“三提留五统筹”等相关收费的征缴任务也随之取消了，这一事件无疑会对乡镇政府的职能变化产生深刻的影响。学术界对此反应也非常迅速，大量的研究开始从过去的关注农民负担和乡镇政府征税行为等转向更为关注乡镇政府的财政困境①、农业税取消对乡镇政府的影响②和如何应对等问题③。也有许多文献研究乡镇政府职能如何转变，政府如何转型等④。他们从理论上探讨了乡镇政府在没有了农业税费征缴任务后的职能构建和政府转型。但是，对当前现实世界中的乡镇政府职能关注得不多，仅有少数学者对此开展过实证研究。如叶贵仁用“行政年历”的概念对广东省的一个乡镇一年之内乡镇领导人工作的主要内容、他们开展工作的方法进行过研究⑤；吴理财通过对湖北、安徽等地干群的问卷调查发现，农业税取消后，乡镇干部对政府职能应从“管治”转向“服务”的认同度很高，但现实中这种转变仍非常迟缓⑥。对西部地区的问卷调查也有类似的发现，发展经济仍是基层政府的主要职能，公共产品供给的政府职能依然缺位⑦。乡镇政府处于既要发展经济，又要提供公共服务的双重压力之中，那么在这种压力下的乡镇政府，它的中心工作到底是什么？它会对政府的公共服务职能产生什么样的影响？ 本文将通过对江西省一个贫困乡镇——J镇的调研，从个案的角度来分析这一问题。作者于2009年10月到该镇调研，主要采用深度访谈的方法，对J镇的主要领导和一般工作人员进行了深入的访谈。J镇位于江西省西南端，毗邻广东省，国土面积218.23平方公里，是全县土地面积最大的乡镇。辖9个行政村，113个村民小组。全镇3869户，总人口15704人，其中农业人口14008人，少数民族有畬族23户，115人。党员总数385人，其中农村党员260人。全镇耕地面积10081.4亩，其中水田9478.4亩，旱地603亩。林地面积22.16万亩。J镇山林竹木资源、水资源丰富，有1座水力发电站，总装机为1.1万千瓦，年均发电总量为2750万度。该镇是全县水产养殖面积最大的乡镇，有水产养殖面积7652亩，其中池塘152亩，水库7500亩。农、林、畜牧业是其主要经济收入来源，是个典型的农业乡镇。本文下面的安排如下：第二部分通过文献综述构建一个理论框架；第三部分对J镇的维稳工作中的不稳定因素进行分析；第四部分详述J镇维稳的主要模式和做法；第五部分分析J镇维稳对其它中心工作，如计划生育工作的影响；第六部分是结论。 二、压力型体制下的选择性政策执行 尽管存在着职能一体化的政治结构，但这并不意味着中国官僚政治体制就是铁板一块，在现实政策生活中，中央政府对各种官僚利益集团的控制力实际上还是受到相当大的限制⑧。即使在改革开放前的高度计划经济体制下，由于集权型体制与不完备的技术手段之间存在张力，在政策运作中“变通”方式普遍运用⑨。改革开放以后，中央政府的行政分权和财政分权改革，是在不改变政治权力基本结构的条件下，中央和地方实行经济上的分权，下级政府向上级政府承包一定的税收，上交税收达到一定份额后，剩下的就归自己支配。这种财政分权化体制对地方政府具有很强的财政激励效应，它们会有很大的积极性去追求地方经济发展⑩。有学者把这一激励机制称为“维护市场的联邦主义”(11)。但是，权力的下放也使得地方政府的权力不断增大，地方政府管理着绝大部分直接关乎国计民生的大事。这样一来，由于信息严重不对称，地方政府就更有可能利用手中的职权谋取本地区私利而不顾国家的全局利益，导致中央和地方政府之间越来越难以实现激励相容，造成了地方政府严重的异质性行为问题(12)。于是，企业、地方政府逐渐演变成为热衷于追逐“包干外收益”的小共同体，导致国家权威逐步“碎片化”(13)。地方政府为了获得更多的经济利益还会积极地与中央进行讨价还价。各层级地方政府官员不仅将其自身目标置于中央政府的目标之上，而且置于地方社区之上。它们追求的实际上是自身特定的效用目标和行政目标(14)。地方政府扩大财力的方法除了通过国家权力与社会争夺外，就是政府与政府之间争夺财政资源。地方政府与中央政府间的博弈行为，主要体现在三个方面：一是财政分配上的博弈。中央要地方多交，地方则想尽可能少上交，或者尽可能争取更多的中央财政补贴。二是在向中央争取政策上的博弈。在中央实行地区倾斜政策的情况下，地方政府会努力向中央争开发区政策，争先行改革或改革试点的政策，目的是争取国家在税收、投资项目审批、吸引外资等方面给某些地区特殊的优惠政策。地方在争得向自己倾斜的政策后便会尽力用足用活政策，对中央政策进行变通，打擦边球，尽可能减少对上级的财政贡献。但是，对其辖区内重要财源的各种经济体，则更多地考虑如何以各种形式的优惠政策，促进地方工商业的发展，培养财源；对于其他地方政府则采取设置区域性贸易壁垒、推行地方保护主义等非市场手段，以保护本地区的地方利益(15)。三是在经济增长速度上的博弈。在中央加强宏观调控、控制速度时，由于地方政府的逆向反应，即当地方政府预期到经济将出现紧缩时，为了能在中国特有的经济周期波动中获取最佳发展空间，往往会在经济上进行最后的冲刺，导致宏观“微调”收效甚微(16)。在这一讨价还价式的博弈过程中，由于上下级部门利益的共同性，以及科层制中信息不对称性的困难，上级部门的监督机制难以奏效(17)。这种政策执行中的变通现象也出现在中国农村。在农村政府中，已经形成了一种选择性的政策执行模式。虽然基层官员被要求完成所有的任务指标，但他们往往拥有选择性地执行政策的自主性。对于那些在考核中占据重要位置的硬指标(如税费征收、计划生育政策执行等)，基层官员会积极动用一切力量和手段以确保任务完成，而对于那些受农民欢迎的政策，或不受农民欢迎政策中的受欢迎的规定的执行却往往是敷衍了事，甚至根本不见具体行动(18)。
