2009-2010年，一位民主党的总统和由民主党主导的国会，先后处理了三波连续的议题。首先，他们设法解决了历史遗留下来的军事、金融和经济危机。其次，他们成功通过了健康、金融和教育方面具有历史意义的改革法案。第三，他们试图通过在能源、移民和预算方面的改革法案，但失败了。不管怎么说，早期的奥巴马政府取得了许多成就，可以与富兰克林·罗斯福以来，包括约翰逊、里根在内的最有效能的美国总统相比。尽管如此，许多媒体、政治家和公众对奥巴马的评价并不高。对奥巴马的多数改革，如果一件件讲，许多美国人都赞成，但改革措施的累加，却让民众对政府行动主义(government activism)的程度和政府的花销心存疑虑。结果，2010年11月的中期选举中，民主党丢失了六十多个席位，失去了对众议院的控制，虽勉强保持住了对参议院的控制，但也丢失了六个席位。奥巴马本人在2012年连任美国总统的前景也被蒙上一层阴影。奥巴马能不能象约翰逊、里根那样，在国会保有足够同盟力量，确保连任，借以巩固他的改革成果？这还有待观察。 哪些因素可以解释奥巴马的一些改革比另一些更成功？奥巴马改革政治的经历对理解目前美国的民主有什么启示？本文将通过事实分析、问题讨论和对相关文献的介绍，回答上述问题。导言部分讨论的是对改革成败的一般性解释，即政治—经济时机；第一部分介绍另一个一般性解释，政治—体制结构；第二部分转向对特定改革的更具体的解释，包括奥巴马在健康、金融和教育方面改革的成功；第三部分以同样的办法分析奥巴马在能源、移民、预算方面改革的失败；结论部分简述奥巴马改革在程度上的局限。文中所称的奥巴马不仅是总统本人，也包括他的顾问及其行政部门。成功与失败也不只是他们的，即使再算上他们在国会的民主党盟友的力量也不够。从根本上讲，它是美国政治体制整体上的成功与失败①。 导言：时机 哪些因素可以解释奥巴马的某些改革成功了，另一些却失败了？这里我们用政治-经济时机这个一般性解释回答这个问题。这个时机是指：源于总统和国会任期的政治周期、大衰退的经济周期和奥巴马决心在什么时间追求什么样的改革，以及三者的互动。对时机的理解有助于理解后面的内容，因为本文是根据时间顺序分别阐释不同的改革的。 在某种意义上，早期奥巴马政府典型地体现了美国总统任期的周期性特点。总统在当选初期，由于还没开始作出可能会让一些政治家、公众失望的艰难的政策选择，几乎总是最受欢迎，通常也最有权势。因此，如果推行大胆的改革，就应该在这时候着手。研究表明：在随后的中期选举时，在职总统会丢失本党在国会的席位。平均来说，受欢迎的总统(超过50％的民众满意其表现)往往失去14个左右众议院的议席；不受欢迎的总统(不到50％的满意率)往往失去36个议席②。 美国非常严重的经济衰退，在2010年很可能不会结束，这会招致民众的不满。所以从一开始，奥巴马和他的顾问们就预料到在2010年国会选举中会输得很惨，推进重要改革的时机不多，稍纵即逝。基于这一考虑，奥巴马刚上任就启动了尽可能多的改革。许多技术问题和政治上意义不重要的问题可以交给行政部门的特定机构及国会的专门委员会处理，而且可以同时处理。奥巴马在行政和立法机构同时寻求改革，一旦立法渠道受阻，奥巴马就转向行政部门。尽管如此，围绕每项主要改革立法的最严重的政治问题都只能依次解决。这种高风险的政治斗争需要行政部门和国会的许多最高政治领袖一致关注。这些领袖一般一次只能对一项主要改革给予足够关注③。 奥巴马是在几个重大危机中于2009年就任美国总统的：海外有两场对外战争，国内要面对金融崩溃和经济衰退。这些问题不是奥巴马招致的，但他得做出应对。这就需要政府的力量，需要花钱。共和党议员不仅拒绝支持应急努力，而且猛烈攻击这些措施，将其称作过度的政治行动主义(excessive government activism)，指责开销太大。尽管民主党人奥巴马就任后基本延续了共和党人小布什在任时已经启动的应急措施，共和党人照样攻击他。民主党借助本党议员的力量，通过了必要的应急措施，然而，危机、回应和改革的规模、速度使不少公众、政治家恐惧，包括一些中间派的民主党人。大衰退的全部力量还没释放完，这让美国人担心，政府开出的药方可能导致比它要治愈的经济病更糟的后果④。 处理了沿袭下来的危机后，奥巴马才得以转向全力支持他所偏好的政策议题，比如健康、金融和教育改革。这时，应对沿袭下来的危机已经用去了他起始的政治资本和预算资金。早在2009年初，奥巴马就已经精明地动用刺激基金，增加在教育、卫生、能源和基础设施上的投资。奥巴马还利用他的行政权威推动教育和环境改革，加强移民管理和健康与安全。然后，2009年年中，奥巴马发动了第二轮立法，在健康、金融和教育方面实行改革。在健康领域，在经过一个世纪的艰辛努力后，民主党人成功地通过了在一定程度上实现了再分配的改革法案，该法案只是在众议院和参议院的特殊关系的情景下才得以通过。在金融方面，经过几十年逐渐解除管制后，突如其来的危机让新的管制变得必要和受欢迎，因此，金融领域也实现了一些改革。在教育领域，奥巴马的改革持续着民主党的克林顿和共和党的小布什设定的目标和战略，因此没多大争议。
