随着经济全球化和政治民主化的发展，公共服务已成为现代政府职能的重要组成部分。能否满足公众日益增长的公共服务需求，实现公共服务优质、高效供给，已成为衡量一个国家政府治理能力的重要标准。从20世纪70年代开始，以英国为代表的西方国家以大规模的公共服务改革为契机，推动着传统公共服务模式向新公共服务模式发展。梳理和总结英国公共服务改革的经验与教训，对我国公共服务有一定的借鉴意义。 一、英国公共服务模式及其改革 (一)从“摇篮到坟墓”的传统公共服务模式(20世纪40-70年代) 1945年英国大选后，以艾德礼为首的工党成为英国的执政党。二战使英国蒙受了巨大的经济损失，工人失业、贫困人口激增等一系列的问题十分严重，所有这些构成社会的不稳定因素。面对困境，艾德礼政府建立了英国的公共服务体系，并把这一时期公共服务的工作重心放在公共事业国有化、创造机会维持充分就业、执行国民卫生保险和社会保险、解决教育问题和政府提供住房等领域。此次改革涉及了社会生活的很多方面，英国通过这些改革从一个自由放任的资本主义国家变成了初具形态的福利国家。福利国家的建立深刻地影响了英国的公共服务提供模式，从社会自由竞争、自给自足的公共服务模式转向了政府无所不能、无所不包的新型模式[1]。在共识政治①的基础上，从1945年到20世纪70年代末，保守党和工党都向着加强公共服务能力的方向改革，为使这种国有化的公共服务模式逐渐稳定下来，采取了一些具体措施。 一是增强中央政府控制能力，推行公共事业国有化。传统模式下，公共服务的提供需要政府控制大量的经济、社会资源。英国政府将公共服务全面纳入自己的管理之中，通过将生产公共产品的企业收归国有和大规模的社会福利计划来达到对社会全面提供公共服务的目的。到1979年为止，政府通过参股、控股和收归国营等方式，已经完全控制了主要的公共事业部门和基础工业部门及绝大部分的制造业和高新技术工业部门。电力、煤气、铁路、电讯、煤炭、造船、邮政等公共事业部门完成国有化；钢铁和航空部门国有化比例达到75％；石油工业和汽车制造业也分别达到50％和25％。同时，政府作为公共服务的执行者和监督者，社会大众没有选择公共服务的权力，甚至没有拒绝公共服务的权力，一切公共服务的种类、数量、范围等由政府事先决定，这意味着政府权力的扩张，社会权力的回缩，还意味着中央政府权力的扩张，地方政府权力的缩小，中央政府设置了很多委员会直接对基层进行管理。例如，教育委员会下有教育部，由总教育官负责地方教育事宜，地方政府无权插手。 二是加强对社会福利事业投资。英国的医疗、教育、失业救助、住房、交通等事关国计民生的重要公共物品的生产全部掌握在政府的手中，由政府不断地廉价提供这些公共服务和社会福利。根据官方统计，英国的社会福利支出从1951年的20.74亿英镑增长到1983年的685亿英镑，按可比价格计算，增长27倍，而同期国内生产总值增长还不到1倍。1977-1979年间英国政府公共开支已占国民收入的43.5％；社会福利开支占政府开支的比重在1978年已经达到53％。[2] 三是建立完善的法律体系。共识政治时期，保守党和工党逐渐形成了一套法律制度，规范政府的公共服务行为。早在艾德礼政府时期就出台了《英格兰银行法》、《国民补助法》、《国民医疗保健法》等一系列法律法规，后来所有的公共服务行为都被纳入了立法体系，甚至很多公共服务是立法先行，然后才付诸实施的，以确保提供高质量的公共服务。 在实践中，传统公共服务模式的弊端也日益显现。 一是社会福利支出日益攀升，政府财政压力过大。1951年到1975年间，英国福利支出增长约13倍，由于其GDP增长缓慢，福利支出在GDP中所占比例在20年间从14％迅速攀升到28％，从而导致其政府财政支出窘迫，出现了巨额的财政赤字，仅从1951年到1986年的36年里，英国出现财政赤字的年份有32年，政府财政赤字累计达1209亿英镑[2]，英国被讥讽为“靠借债度日的安乐国”。英国政府只能采取增税或发行公债来应付财政危机，这虽然能解决燃眉之急，但随之而来的是企业经营困难，物价不断上涨，通货膨胀严重，最终出现了高福利、高赋税与巨额财政赤字并存，经济增长缓慢的局面。 二是国有企业效率低下，经济增长缓慢。传统公共服务模式是以政府主导，国有企业供给为基础的，国有企业既直接提供服务也是政府财政收入的重要来源。但事实上，英国的国有企业普遍缺乏有效的管理，恰恰是社会生产部门中效率最低的，稍有盈利的也多为自然垄断的服务业，如电力、煤炭等。国有企业的低效率必然会影响到公共服务提供的质量。另一方面，从劳动力市场来看，由于一个人的生老病死全由国家包办，英国公共服务政策中规定了最低收入的保障和对公民基本生活需要的供给，这使得英国社会出现一种依赖文化，劳动者工作积极性降低，大家多干、少干一样，少干、不干无大区别，许多人对福利的依赖性使得吃大锅饭的思想滋长起来，在工作和闲暇、再就业与失业的选择中宁愿选择后者，政府巨大的财政压力使英国经济难以具有竞争力，无法维持经济的持久增长。
