我国已经基本建立起了公共住房的框架和体系，但是无论我国学术界还是决策界对公共住房的涵义尚缺乏清晰的认识。因此有必要通过对国外公共住房的特征进行归纳，结合我国国情对公共住房起源和背景加以分析，以便为进一步完善我国公共住房制度提供借鉴。 一、我国公共住房制度起源和背景 世界公共住房建设的背景有4种起源：一是起源于战后重建。譬如英国在二战中45万套住房被毁，300万套住房受到不同程度的损害。日本战后住房短缺缺口为420万套，由此开始大量兴建公共住房(陈劲松，2006)。二是起源于经济重振。譬如20世纪30年代的世界经济大萧条使得美国政府制定了《临时住房法案》，开启了公共住房建设的大门。三是起源于灾难救助。譬如香港20世纪50年代的大火使得五分之一的城市居民无家可归，港府开始着手于廉租房计划(陈劲松，2006)。四是起源于城市化建设。在工业化和城市化的进程中，人口向城市迁移的数量远远高于城市建设的速度，造成住房短缺，进而出现住房供求结构矛盾。如1915-1936年的英国(贾祖国，孟群，2008)。 我国公共住房建设则是出于城市化进程、体制转轨阶段、贫富差距加大的需要，具体如下： 第一，城市化发展的需求。由于大城市能提供较好的工资待遇、基础设施，具有较大的经济集聚，我国的超大城市和大城市成为了人口流动的主要目的地。譬如我国特大城市人口(100万人以上)占城镇人口比重从2000年的38.1％提升到2005年的44.8％；大城市人口占城镇人口比重从2000年的15.1％提高到2005年的19.2％，中小城市的人口比重则呈下降趋势(罗楚亮等，2009)。这部分新增人口包括流动人口和新增户籍人口。相当多新增城市人口购房能力是不足的，这说明超大城市和大城市需要提供的保障性住房规模远比中小城市大得多，这对超大城市和大城市的财政能力提出了挑战。巨大的城市人口增量不仅增加了对商品住房的需求，也增加了对保障性住房的需求。 第二，转轨体制改革的保障。其一是传统住房福利改革亟待建立公共住房体系。传统体制内单位始终在住房供给上扮演重要角色，这些需求被自我生产满足，而不被释放到商品房市场上。改革的过程就是单位供房制比例逐渐缩小，市场化供应逐渐扩大的过程，也就是刚性需求逐步在市场上释放的过程。如1998年取消福利房全面实行市场化，但与之配套的制度尚未到位，包括工资改革、房贴和公积金改革不到位，形成了大量的“夹心层”，这就需要政府提供的公共住房来保障。二是企业改革的需要。企业公司化改革和减员增效等改革也释放出大量低收入者的住房需求，包括城镇原户籍人口中在各种体制改革和产业结构调整中逐步被淘汰下岗的职工以及1998年以后参加工作的没有享受到公房分配的人员。 第三，贫富差距扩大的压力。其一，从城乡差距来看。中国与其他国家相比，如果仅仅看货币收入差距，或者说名义收入的差距，非洲的津巴布韦的城乡收入差距比中国稍微高一点，但是如果把非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最高的(李实等，2009)。这在住房政策上的含义是，从农村流向城市的农民工，由于缺乏工作技能和财产性积累，难以通过房地产市场获得住房，必须通过企业职工宿舍、工地工棚以及某些特定的公共住房才能解决住房。其二，从贫富差距拉大的特点来看。就全国而言，全国收入差距的扩大并不是表现为低收入人群收入状况的恶化，而是表现为高收入人群收入超高速增长(李实等，2009)。这说明富人更容易通过购买多套住房，实现对稀缺的住房资源的占有。如果不对住房资源的占有进行限制性规定，必然导致穷人无房可住和公共住房压力的增大。其三，从城镇内部收入差距来看。1995-2002年，城镇内部收入差距的贡献率提高了7个百分点(李实等，2009)，也同样加大了公共住房的压力。 二、转轨时期的公共住房制度目标 西方国家的公共住房发展经历表明，任何一个国家在住房短缺的年代都必须依靠政府通过大规模兴建公共住房来改善和提高国民的居住水平。譬如日本政府从“一五”到“六五”期间，公营住宅占比为44.7％。新加坡从1961-1995年公共组屋占比为90％。英国在1946-1959年公共住房占比甚至达到70％，后来在政府推行私有化后，公共住房占比逐年下降，1960-1979年间为46％，1980-2004年间为20％(贾祖国、孟群，2008)。通过对西方国家历史上的公共住房占比分析，可以发现我国同样在经历这种过程。正是由于我国当前面临着城市化、体制转轨以及贫富差距拉大的压力，决定了我国的公共住房建设可能比历史上的其他国家公共住房建设的规模和比例都大。然而，我国目前的实际情况并非如此。截至2009年底，住房保障仅覆盖城镇家庭的4.2％。目前全国有10％的城镇家庭人均住房建筑面积低于13平方米，还有2500万户家庭居住在集中成片的棚户区内，居住条件亟待改善。因此我国目前的公共住房政策主要目标应该定位为逐步提高中低收入者的居住水平。 为了实现这一目标，必须提高公共住房占比。至于我国的公共住房占比提高到何种程度，应该根据各地的情况综合确定。从国际经验来看，一个地区的公共住房占比主要依赖于以下因素：其一，人地关系紧张程度。在人地关系紧张情况下，如果过度市场化，容易加剧供求矛盾，像新加坡地域狭小、人口众多的国家容易形成以公平地保障公民居住权利为目的的福利性住房保障模式。而由于我国存在巨大的城乡差距，劳动力和资金不断流向超大城市和大型城市，因此我国这些城市的人口密度远远超过西方国家城市的人口密度。人地关系越紧张，越可能是投机性需求猖獗的地方，除了房地产市场上要抑制投机之外，还要提高公共住房的占比，以便保护每个居住者的公平权利。其二，外来人口占比。住房条件解决的好坏，不仅仅是纯粹收入的问题，而且还是代际积累的问题。在流动较为频繁的城市中，外来新增户籍人口和流动人口难以迅速提高购房能力，对公共住房的需求更为强烈。根据2005年1％人口抽样调查数据以及相关年份的统计数据，全国流动人口规模从1982年的660万人增加到2005年的近1.5亿人，增长了21.4倍。而且家庭化、长期化的趋势非常明显。流入地居住5年以上流动人口的数量从1987年的700万增长到2000年的3400万人，2005年进一步增长到4600万人。这无疑给保障性住房带来巨大的压力。其三，地方财政实力。目前除了廉租房以外，地方财政承担了经济适用房、限价房和经济租赁房的融资和建设任务。显然，地方政府实力越强，越有能力改善民生。
