一、引言 2003年以来，国家多次通过土地政策、税收政策、金融政策等措施以求对过热的房地产市场进行调控；2005年3月，中央先后出台了新老“国八条”对房地产进行宏观调控；2006年5月，国务院出台了新的“国六条”，以进一步抑制房价上涨，内容涵盖了税收、信贷、土地供应、市场、结构乃至信息披露等方面。但房价上涨势头并没有得到有效控制。受2008年全球金融危机的冲击，房价曾在2008年底一度低迷，但2009年第二季度便开始反弹，2009年12月房价同比增长达7.8％，环比涨幅也高达1.5％，创下了2009年全年的新高，也是2007年11月份以来26个月的涨幅新高，接近2007年9月1.7％的历史最高值。持续上涨的房价，引起了人们对资产泡沫的担忧。为抑制房价过快上涨，国家在2009年年底和2010年年初密集出台了一系列针对房地产市场的调控措施，其中新“国四条”、“国十条”相继出台，政策内容涉及营业税调整、保障性住房供应、差别化信贷政策等一系列调控措施。从国家统计局2010年7月发布的数据来看，2010年上半年房屋销售价格同比继续有所上涨，房价上涨的势头仍没有得到有效遏制。因而，国务院和各部委虽多次出台相关宏观调控政策，但国内房价局部性上涨过快这一问题并没有得到根本解决，政策实施效果与预期目标尚有一定的偏差。 随着近年来住房保障体系建设受到重视，房地产兼具商品和部分公共物品与社会保障品的双重内涵得以体现，其既有对经济发展起推动性作用的一面，又有体现“住有所居”的民生性需求一面，房地产宏观调控政策既有其市场性一面亦与公共政策紧密相连。基于公共政策评估的视角，对房地产宏观调控政策效果进行评估，探讨其成效与不足，有利于进一步完善优化兼顾房地产商品属性与公共属性的调控政策，抑制房价持续快速上涨，调整住房供求结构，进而促进房地产市场平稳健康发展。 二、政策评估理论及其在房地产领域的运用 政策评估(也称政策评价，Policy Evaluation)是公共政策过程中具有重要意义的一个环节，自20世纪70年代以后逐渐成为社会科学领域中一个相对独立的发展方向。在世界各国，特别是西方发达国家，政策评估受到学术界和政府管理部门的普遍重视，实践范围越来越广，并成为“社会科学中最为活跃的领域(Cronbach,1980)”。目前，国外针对这一方向的研究主要有以下三种范畴：一是狭义地研究政策评估，仅限于对政策方案的评价，通过比较分析解决问题的各备选方案，为决策者选择最优方案(Stuart S.Nagel,1976；C.M.Schmidt,2007)；二是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评价，也包括对政策执行及政策效果的评价(James E.Anderson,2003；B.E.Dollery,2009)；三是将公共政策评估作为对公共政策效果的评价，判断政策效果与投入成本是否相符的过程(Thomas R.Dye,2007)。国外针对房地产政策评估的研究相对较多，其中主要聚焦于公共住房政策评估，通过剖析住房政策实施过程中凸显的诸多问题：如住房购买权难以保证(Colin Jones,2006)、住房政策目标群体偏差(Bierma,2008)、政策利益相关者分配不均(Mary Pattillo,2007)、政策主体执行不力(H.White,2009)等，指出其可能对住房政策效果产生的负面影响。 政策评估作为一门独立的研究领域在我国出现于20世纪80年代后期，目前相关研究尚处于发展阶段，与政策制定和政策执行相比，政策评估还是政策过程中较为薄弱的环节，缺乏必要的政策评估制度基础和政策法规(贠杰、杨诚虎，2006)。近年来，相关研究多聚焦于公共政策的执行问题及其评估方法，其中政策执行问题有：效果偏差形式(宁国良，2000)、“中梗阻”现象(钱再见、金太君，2002)、政治资源流失问题(傅菊辉，2004)、政策主体的困境问题(吴明、刘然，2006)等；政策评估方法研究包括政策评估指标体系的构建(宋健峰、袁汝华，2006)、公共政策定量评估方法(廖筠，2007)、政策评估模式的选择标准及现存问题(王雪梅、雷家骕，2008)等。国内针对房地产政策评估方面的研究多为定性的政策评论，如指出我国房地产政策应以法制为主要手段(宋春华，2000)、均衡发展为主要目标(汪洋，2004)、因地制宜(谢百三，2006；汤鸿川，2008)，同时考虑其对利益相关者的影响(魏成龙、张添丁，2009)；另外，还有些学者尝试从实证分析的角度指出现行调控政策存在的问题(曹剑光，2007)以及经济适用房等保障性住房政策的运行状况(李培，2008)。但对现有房地产政策进行评估方面的研究还比较缺乏，特别是对房地产政策进行系统性、科学性的政策评估研究尚属缺失。 三、评估方法、指标选取与评估过程 本文在对房地产宏观调控政策进行评估时选取上海作为研究样本。2005年，在国家出台新一轮宏观调控的形势下，上海市《政府工作报告》首次提出房地产市场“三个为主”的调控原则，即“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”，根据这一原则，上海市、区县两级政府部门制订了相关政策，加强对房地产市场的调控。 (一)评估方法的选择依据 政策评价指标体系是一个多层次、多指标复合体系，在这个复合体系中，各层次、各指标的相对重要性各不相同，指标中的定量和定性指标往往难以科学界定。因而，笔者在选取政策评价方法，舍弃了比较主观的经验估值法及专家确定法，而是采用主成分回归分析法(Principal Component Analysis,简称PCA)、层次分析法(Analytic Hierarchy Process,简称AHP)以及模糊综合评价法(Fuzzy Comprehensive Evaluation Method,简称FCEM)相互结合的综合评价方法。其分析过程为：先建立层次结构模型；然后确定指标对上一层次的隶属度也即权重，从而得到权重向量(AHP方法或是主成分回归法)；接着确定综合评价矩阵；再者是模糊合成的运算；最后一步是模糊模式的识别。
