我国户籍制度是国家对公民实施的以户为单位的户籍人口管理政策，它表明了公民在户籍地生活的合法依据。其特点是根据地域和家庭成员关系将户籍属性区分为农业户口和非农业户口。这种做法在建国初期确实曾起到积极作用，但随着近年来城市化进程加速，城乡联系日益紧密，该制度的继续存在也引发越来越多的批评和争议。学者们普遍认为，我国当前的户籍制度已经成为经济社会发展的一大桎梏，只有对其进行改革才能适应经济社会发展的形势。“2010年8月2日，重庆市政府常务会议审议并原则通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》。此两项文件设定了重庆市人口与户籍管理目标，即力争到2020年全市户籍人口城市化率，从目前的28％上升至60％-70％。这意味着有近1000万农村人口将转为城镇户籍。”[1]作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市的这一户籍改革，不仅对于拥有常住人口2859万的重庆市自身来说意义非凡，而且对于全国户籍改革而言还具有不可忽视的示范意义。从法律角度来看，户籍改革这一现实举措的出台，将实现重庆市近千万农民的身份解绑，而如何在户籍改革中及改革后保障转户农民的合法权益，将是重庆乃至全国户籍改革进程不得不面对的一个现实问题。 一、传统户籍制度构成农民权益实现的身份桎梏 户籍制度是国家对社会成员进行管理的一项基本制度，同时还是国家对包括农民在内的社会成员征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据。我国历代王朝都很重视户籍制度，并且借助于这一制度工具对农民实行经济剥削和人身控制。 (一)农民身份桎梏的历史根源 农民是以农业生产为业的一类社会成员，因此在我国农民往往又被称为农业人口或者农村居民。我国自古以来就是一个农业大国，目前仍然有占全国总人口55％的人口生活在农村。在我国，农民作为一种身份概念不仅代表了一类职业群体，同时作为城市居民的相对概念，代表着较低的社会地位。 在漫长的封建社会中，统治阶级奉行的是“重农抑商”的统治理念，但是这仅仅意味着统治者对农业的依赖，而并不意味着对农民的重视。为了满足统治阶级的奢华生活和政治排场，维持政权的稳固，广大农民承受着高额税赋，担负着向全社会提供剩余消费产品的重担。在生产力极端低下的封建社会，生产率不高，农业生产所能提供的剩余产品十分有限，除了上缴税赋之外经常难以维持农民的基本生活。为了将农民禁锢在土地上，封建统治者实行严格的户籍政策，限制农业人口的流动，同时减缓社会成员流动带来的政治动荡。农民的活动区域长期被限制在所在村镇的附近，平时与外界接触的主要机会就是集镇，农业人口逐渐被城市生活边缘化。农民作为一种职业，也逐渐成为受教育程度不高的低智人群的无奈之选。农民整体素质不高，成为社会底层居民而难以获得与城市居民平等的境遇。 新中国成立后，为了追赶世界先进国家，实现社会主义现代化，我国采取的是重工业、轻农业的做法，农业生产服务于工业生产。将农村人口与城市人口从户籍上隔离开来，就成为了一种必要。新中国成立初期设立的户籍制度将农民阻隔于城市社会资源的外围，并把他们限制在土地上为国家工业腾飞作出了巨大贡献。因此，我国户籍制度从建立之初就被赋予了本不应该由它承担的政治、社会和经济功能。这些功能在过去的几十年间又不断被强化和放大成为城乡二元格局发展的深层次根源。而从本质上看原有的户籍制度即意味着财富分配不公平的合法意义，依据户籍制度，城市人口和农村人口对于经济建设成果的分享明显不平等，从法律上赋予了部分人优先于另一部分人分享财富的特权。这一制度影响至今，对农民的危害至深至重，是我国的城乡“二元结构”最重要的形成因素，农民与城市居民在政治、经济权益上的一切差别皆源于此。[2] 户籍制度过多地承载了福利和权利分配的功能，使得其改革难点集中于附加利益的剥离以及相关社会政策综合配套改革的推动和实施方面，客观上加大了我国户籍制度改革的阻力。 (二)在尝试中缓慢推进的户籍改革 从历史发展的角度来看，我国农村至少发生过两次具有划时代意义的变化：第一次是在中国共产党领导下的土地革命，实现了几千年来耕者有其田的理想；第二次则是上个世纪70年代末开始在农村以家庭联产承包责任制为改革内容的农村经济改革。这两次变革都是基于农民权益实现的目的最终都使得农民利益得到了一定程度的满足，调动了广大农民生产的积极性从而使得我国农村状况进一步得到改观。 由于孙志刚事件的发生，使得户籍制度一度成为全国上下关注的焦点。从2005年底开始，我国开始着手这个方面的改革。截止到2009年3月，河北、辽宁等13个省、市、自治区相继取消了农业户口和非农业户口的划分。从总体上来看，我国户籍制度改革呈现出发轫于中小城市进而逐步向大城市拓展的发展趋势。在各个中小城市的户籍改革尝试中，农业人口转为城市人口的条件也在逐步放宽。但是与中小城市不同，大城市尤其是特大城市，比如北京、上海等，其人口往往接近甚至超过了城市对人口的承载能力极限。因此，大城市采取的往往是控制性的发展思路，仅在户籍方面做了一些细节性的调整，政策层面的变革并不十分明显。在人口准入方面通常都会采取数量控制但不限制人口素质发展的准入做法，对于高端人才的引进往往会大开绿灯。
